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长株潭试验区行政管理体制的改革的研究 　　摘 要:长株潭试验区行政管理体制改革是长株潭试验区“两型社会”建设的关键。为突破现行区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制性弊端,长株潭试验区行政管理体制要坚持渐进改革、效能优先、分层管理、创新、权威等改革原则,以准政府模式为目标选择,明晰区域行政管理组织的功能边界、合理配置区域行政管理组织财权、创新区域公共事务治理机制、区域集成发展的制度基础以及区域行政管理和服务技术。 　　关键词:“两型社会”建设;长株潭试验区;行政管理体制 　　中图分类号:C933.1 文献标识码:A 文章编号:1001-5981(2010)01-0073-10 　　 　　长株潭试验区行政管理体制改革是加快长株潭城市群两型社会建设的关键。然而,目前的研究和实践主要聚焦长沙、株洲、湘潭三市的一体化来设计长株潭试验区的行政管理体制。从8个城市出发,深入研究长株潭试验区行政管理体制存在的突出问题及改革的基本思路和对策具有重大的理论意义和实践价值。 　　 　　一、长株潭试验区行政管理体制存在的突出问题 　　 　　行政管理体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等关系模式的总和[1]342-343。从区域行政的静态角度看,长株潭试验区行政管理体制总体上存在五个突出问题: 　　一是区划行政。所谓区划行政,是指建立在行政区划基础上的地方行政体制和过程。行政区划是按行政手段,对相互关联的自然区域进行人为划界。因而,建立于行政区划基础上的地方行政行为和体制具有较强的刚性约束。区划行政具有较大负效应。随着经济市场化和行政分权改革,在行政区自身利益驱动下,长株潭城市群各行政区划对经济社会的刚性约束日趋增强,不断滋生地方本位主义。 　　 　　二是城乡分治。在城市和乡村行政管理上,源于路径依赖,长株潭试验区仍然残留计划体制下的城乡二元管理体制特征。该体制是建立于户籍壁垒基础上城乡区别对待的资源配置制度体系,是抑制长株潭试验区城乡一体化进程的重要制度障碍。 　　三是功能过大。受高度集权的传统行政体制影响,目前长株潭试验区各城市政府的权力和功能都很强大,政府组织与企业组织不分、政府组织与事业单位不分、政府组织与社会中介组织不分现象仍然很严重。 　　四是政绩导向。1978年以来的地方分权改革和经济效率型政府建设背景下,城市政府成为利益主体。以经济指标为主的政绩导向(而非以服务指标为主的公民导向)成为地方政府及其官员考核的主要依据。政绩的“优劣好坏”,直接决定着地方政府在国家权力关系中的地位以及政府领导人的政治前途,也影响着地方政府行为。 　　五是条条运行。这是我国现行行政体制的重要特征,也是长株潭试验区行政体制的重要特点。这种体制具有三个明显特征:第一,相同职能分散。按照业务单一化和职能简单化要求,政府职能设置硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能,由不同的职能部门各自负责。第二,不同权力重叠。一个政府部门往往同时具有决策、执行、监督三种不同性质的权力,政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”,既自己管理又自己监督。第三,条条管理。在职能分割背景下,相关部门严守职能边界,职能纵向延伸到底,各自为政,越到基层,条条垄断现象越来越突出,出现分割式管理链条。 　　 　　长株潭试验区行政管理体制蕴含的区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制问题在实际运行中产生了许多点面效应。 　　1、重复建设 　　区划行政和政绩导向决定长株潭试验区各地方政府之间存在经济矛盾,其序曲是重复建设,包括盲目引进与重复布局。据不完全统计,20世纪80年代以来,长株潭试验区重复建设所涉及的行业超过100多个,已经从当初的制造业向几乎所有部门扩散,不仅存在于基础设施建设领域,还存在于化工、农产品加工、高新技术产业等领域。以基础设施的港口建设为例,长沙大力打造新港水运枢纽,湘潭则不断扩建“十四总码头”,株洲则重点建设“株洲航电枢纽”。在食品加工行业上,每个城市都有自己的啤酒厂,长沙有白沙系列,株洲有金狮系列,湘潭有燕京(骄杨)系列。 　　 　　行业重复建设的同时,恶性竞争问题严重。如对外招商时为争夺资源,各个城市相互排挤,在减免税收、低价优惠等方面竞“价”,而厂家往往“一女嫁三郎”,在湘潭办个厂,又到长沙办个厂,还到株洲办个厂,把优惠政策和地方的行政性资源淘尽。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争,有助于企业调整产品结构、降低生产成本、提高产品质量,但重复建设往往导致“规模不经济”(企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下等)、企业之间的恶性竞争和各种短缺资源的严重浪费。产业的重复建设和无序竞争必然制约长株潭试验区产业的协调发展。 　　产业重复建设和无序竞争的主要根源在于现