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陕西社区主导型扶贫开发运行的模式分析 　　摘要：中国的反贫困在实践中摸索出了多种有效的运行模式。社区主导型扶贫开发是一种新型农村基层社区的上下合作式反贫困运行模式。该模式通过将资源决策权、控制权交给社区，增强了民众对政府的信任，提高了社区的自我组织和自我发展能力，增强了基层组织的民主意识和民主氛围，但是也面临着贫困瞄准、项目实施过程中的监测和社区主导型可持续性发展等问题。 　　关键词：社区主导型发展；扶贫开发；社区组织 　　中图分类号：F126　文献标识码：A　文章编号：1000-2731(2011)01-0154-05 　　 　　改革开放30多年来，中国在扶贫开发方面取得了巨大的成就，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人下降至目前的约1500万人。但是，在政府主导的传统管理模式下，由于农村参与程度不足导致的项目脱离农村实际需求的问题相当突出，如何将贫困农村的有利资源和外部社会注入的资金、技术有效结合起来，确保所有投入到贫困农村的资源形成有效的整合机制和持续发展的内在动力是农村扶贫工作的难点和重点。2006年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”“村级互助资金”“社区主导型发展”等以赋权为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。本文以陕西省白水县为例，旨对世界银行在中国开展的“社区主导型发展”试点项目进行剖析，揭示其运行模式和意义，并分析其对于当前新形势下农村扶贫开发的借鉴意义。 　　 　　一、社区主导型发展项目的组织结构和运行模式 　　 　　社区主导型发展(Community Driven Develop―merit，CDD)是世界银行等国际机构自20世纪90年代开始在发展中国家倡导的一种发展理念。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式，如菲律宾KALAHI―CIDSS，印尼KDP。国务院扶贫办与世界银行合作开展的社区主导型发展试点项目社区自2006年开始实施，项目于2009年6月顺利结束。该项目总投资600万美元，覆盖广西、四川、陕西和内蒙古四省(区)，60个贫困村受益于项目投资的小规模基础设施和公共服务、农村社区发展基金以及社区资源管理和环境改善。 　　按照CDD试点项目的组织与实施架构，政府、NGO、基层社区是项目运作过程中的三股基本力量。如图1所示，政府力量掌握着项目资金的投放权和对项目运行过程的监控权；NGO主要为项目运行提供专业服务，如能力建设、指导、监督、监测等；基层社区(行政村或村民小组层面的社区)在政府给定的大框架下整合社区力量，成立项目管理委员会和实施小组等机构，主动争取项目资金及其他支持，承担项目实施的具体任务。整个项目由三部分组成：社区小型基础设施和公共服务子项目；社区发展基金子项目；社区自然资源管理和环境改善子项 　　 　　(一)陕西白水县项目的具体实施情况简介 　　陕西白水县地处关中平原与陕北黄土高原的过渡地带，是国家扶贫开发重点县。自2006年7月11日起，社区主导型发展试点项目在白水县正式启动实施，15个未实施整村推进的国家扶贫开发重点村代表陕西省参与黄土高原贫困类型的项目试点工作。白水县社区主导型发展试点项目总投资1107.84万元人民币，其中世界银行赠款336万元，国内配套771.84万元人民币。该计划每个项目村投资约73万人民币。项目的内容包括：社区公共服务和基础设施建设、社区发展基金建立、社区资源管理和环境保护、技术咨询和技术服务等部分。《中国社区主导型发展试点项目操作手册》是项目工作的总纲，其组织过程如下： 　　第一，加强组织领导，强化项目管理服务体系。在白水县，政府、非政府组织和社区组织紧密结合起来。国际计划作为技术支持，承担了相关组织和人员培训工作，并对项目实施情况实施独立监测。为了实施好CDD项目，白水县成立了以县长为组长，有23个县级工作部门和5个项目乡镇参与的试点工作领导小组，5个项目乡镇都成立了乡镇项目协调小组，负责项目的组织协调工作；各项目村按照《操作手册》的规定程序全体村民参与民主产生了15个行政村项目管理委员会、56个自然村项目实施小组、56个项目独立监测小组和478名各个社区组织成员负责项目的具体实施。这些项目机构中，从上到下都赋予了相应的工作职责和工作程序。社区主导型项目较好地保证社区村民的广泛参与，并保证社区村民对项目的知晓率达到80％以上。 　　第二，公开招聘协助员，积极参与项目培训。从CDD运行图可以看出，社区协助员是项目工作的重要环节，项目的理念和原则要通过这个环节向社区传递，社区和农户的需求和愿望要通过这个环节向外传递，社区的各项工作要通过这个环节进行指导和协助，社区能力建设要通过这个环节在潜移默化中实现等。