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立法程序正当化剖析 　　正当立法程序在操作步骤上主要包括立法启动程序、审议程序、表决程序，内在的科学性来源于公开性、参与性、合理性和及时性，它能有效防范立法权因程序漏洞和暗箱操作而被恣意、滥用，确保立法的民主性和科学性。我国现行立法程序存在“严进宽出”的缺陷，立法启动程序存在着门槛高、不同的提案主体区别对待、决定权具有行政审批属性等问题，立法审议程序存在定位出现偏离、缺乏有效对抗和设置不甚合理等缺陷，应当按照程序正义的要求检视和规范我国立法程序的构设。 　　一、问题的提出 　　我国立法法于2000年7月1日开始实施，首次规定了立法程序，确定了人大常委会审议法律案的“三审”或“三读”原则，推进了立法过程的公开性和民众参与立法的保障性，体现了较大进步。但与现代民主立法发展水平相比仍然存在较大问题，主要表现在，一是法律案提案权利主体狭窄。根据立法法的规定，有权向全国人大和全国人大常委会提出法律案的主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、一个代表团、三十名以上代表联名、委员长会议、常委会组成人员十人以上联名等11种主体，普通公民、社会团体、宗教教会、民主党派等不享有法律提案权，不能充分体现民主的深度和广度。二是缺乏公正透明的立法启动程序。立法法规定了11种主体享有法律提案权，但对于这些主体提出的议案可否启动立法程序作为法律案进行审议讨论、由谁决定、如何决定等问题规定欠妥，立法程序对各主体提出的议案对待不一[1]，可能致使好的提案被以暗箱操作的方式阻挡在立法程序之外或不好的提案进入立法程序[2]。三是立法审议程序不够科学。“我国现行立法程序主要服务于对法案的同意和认可而非利益的表达和交涉”，存在法案审议时间短、审议过程流于表面、欠缺博弈机制等问题，无法通过审议讨论程序真正实现对法案的过滤、筛选和否决功能。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是立法法自2000年颁布施行以来的首次修改。修改后的立法法条文从原来的94条增加到105条，其中修改了34条，增加了11条。在立法程序方面，立法法修正案明确了立法公开原则和提高立法质量的基本要求，拓宽公民有序参与立法的途径，健全了立法议案审议和表决机制，对单独表决和“打包”表决作了专门规定[3]，增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施，完善了立法公开制度，规定在统一的信息平台（权威网站）刊载法律、法规、规章等。但总体而言，相对于各方面对修改立法法提出的意见和建议，这一次修改只是对立法法进行的部分修改，而不是全面修改，在立法程序方面更只是修修补补，未触及关键部位，修改之前就已存在的固有缺陷依旧没有得到根本改善。本文拟从立法程序的正当性出发，对我国立法启动程序和立法审议程序进行正当化探析，规范一项法律提案到法律案进而最终确定为法律所应经历的立法程序构建，确保进一步地民主立法和科学立法[4]。 　　二、立法程序正当化的概念与功能 　　程序，在现代汉语词典中的释义为“事情进行的先后次序”，通常可理解为程式、顺序、方式、手续、步骤等各种含义。法律科学中的程序或者说法律程序，一般是指按照一定的顺序、步骤和方式作出法律决定的过程。法律程序是一种行为过程，与法律结果相对应。根据法律行为内容或法律结果的不同，法律程序可分为选举程序、立法程序、司法程序和行政程序等。立法程序是立法主体制定、修改和废除法律所遵循的步骤和方法，包括程序的启动、讨论、表决、公布等环节，其中启动程序和讨论程序是立法程序的主要内容。与选举程序由选举人和被选举人参与，司法程序由法官、原告、被告等主体参与，行政程序由行政主体和行政相对人参与相同，立法程序由提案人、利害关系人、立法权力机关和议员或代表等主体参与。 　　立法是法制社会的范畴，只要一个社会建有法律制度，哪怕是最基本的法律制度，那么不管它是什么形式的法律――习惯法还是成文法，也不管它是否完备健全，都需要通过某种程序而形成，但立法程序的存在不等于立法程序正当，并不是所有的立法程序都具有正当性。在专制国家，立法在一定程度上是君主意志的表现，立法程序只是君主实现其专制统治的手段，自然谈不上正当。即便在民主国家，在法律制度十分完善的国家，其立法程序也不一定具有正当性或者说不一定是正义的。 　　程序正义，最早出现在十三世纪的英国普通法之中，表述为自然正义（Natural Justice），并在美国发展为“正当法律程序”（Due Law Process）。1215年，英国颁布的《大宪章》规定：除非经贵族法官的合法裁判或根据当地法律，否则不得对任何自由人实施监禁、剥夺财产、流放、杀害等惩罚。1335年，时任英国国王的爱德