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城市经营中政府职能与创新策略 　　摘要：城市经营是政府行为与市场行为的有机结合，如何界定政府在城市经营中的职能和地位，是城市经营中的关键性问题。 　　关键词：城市经营；政府职能；城市资源 　　 　　城市经营的最终目标是为持续提高城市创造财富和居民生活质量的能力。城市经营中既有政府行为，又有市场行为，是政府行为和市场行为的有机结合。这就要求一方面要解决政府和市场的职能划分问题，另一方面还要对城市政府职能进行合理的界定。只有这样，才能科学地经营城市，实现城市经营目标。 　　 　　一、城市经营中政府作用的表现形式 　　 　　(一)协调市场的外部效应。外部效应是指个体或群体的行为影响其他个体或群体收益。如果收益水平增加，则外部效应是积极的。反之，则是消极的。外部效应有两个基本属性：一是外部效应的作用者与承受者之间无法以利益补偿作为约束条件。二是外部效应导致的利益变化无法用货币来核算，故不受市场的作用。外部效应在城市规划过程中是常见的。如，工厂给周围环境带来的污染，街区过高的开发强度使日照和通风不能达标。显然，这些外部效应无法以协议来约束，又不能以价格来核算。同样，如果产生外部正效应，也无法得到回报。因此，政府加强对城市规划的管理非常必要。通过有效的引导，尽量扩大正的外部效应，减少负的外部效应，这有利于全社会的发展。 　　(二)对公共设施的管理。城市的公共设施往往没有直接的经济效益，即没有也难以产生足够的利润来刺激私人部门的投资。由于城市公共产品和公共服务的特性不同，政府对其经营不能一概而论。哪些城市的公共产品和公共服务要由政府来提供或直接经营，应根据其自身的属性和特点加以确定。对城市资源中的纯公共产品和公共服务，或服务于城市功能的纯公益性设施，如城市绿地、城市道路和桥梁、城市休闲广场、公益性的文化教育设施等，市场无法提供，必须由政府提供或直接经营，也就是政府不仅要直接投资，而且还要负责建成后的经营管理；对于准公共产品和公共服务或服务于城市功能的准公益性设施，应是政府和市场来合作经营，有些项目在其起步阶段，由于资金筹集等方面的原因可能先由政府经营最为有效，如政府负责项目的前期开发投入，建成后应在一定的条件下将其经营权出售，交给企业去经营，但必须在政府的监督管理下进行。 　　 　　二、政府在城市经营中的职能 　　 　　政府在城市经营中的主要职能应定位于以下方面： 　　(一)转换职能。政府职能的转变，意味着政府职能结构的重心位移，也即为适应不同时期社会环境对城市发展方向和基本任务的不同要求而做出调整。根据我国国情，转变政府职能要从分解政府的权力人手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会，政府应管市场和社会管不了而且只能由政府管理的事务。政府的职能转变有以下三个内容：一是由直接经营企业到提供城市公共物品。二是外部效应内部化，克服信息的不完全对称，在提供合适的公共政策、规范垄断企业等方面发挥作用。三是提供制度支持，增强城市的竞争优势，提高城市价值和城市的吸引力。 　　总之，政府职能转变，就是要从全能政府、管制政府转向有限政府、责任政府、服务政府，政府从许多私人产品领域退出，把基本职责定位在城市建设的政策引导者、监督者和咨询者，运用法律、经济等手段，而非以行政干预来引导城市经营。要从定位于经营行业、企业逐渐转变到经营城市的整体资源、整体形象上。 　　(二)营造环境。城市环境是城市经营的重要支撑，城市环境的综合素质决定城市经营的深度、广度及实效性。因此，政府的重要任务是营造良好的发展环境，提高城市整体价值。政府管理的意义在于建立和维持城市的基本环境，包括以城市生态、人居和基础设施等为中心的硬环境，以及以城市文化、城市形象、城市管理制度等为主要内容的软环境。这些基础条件作为纯公共产品，通常是市场无法直接提供的。具体工作主要有：一是要高水平地做好城市发展规划。包括城市建设规划、经济与社会发展规划、资源开发与利用规划、环境保护规划等，以使城市可持续发展。二是促进物质环境的优化。通过加强道路基础设施建设，完善城市功能，为城市经营战略的实施创建快捷顺畅的物质平台；通过加大美化、净化、绿化力度，改善城市生态环境，增强城市的吸引力和凝聚力。三是改善人文环境，提高城市文化内涵。通过开展精神文明建设活动，提高市民思想道德和科学文化素质，提高市民文明程度，培育丰厚的人文资源，为城市发展提供不竭动力。四是强化保障功能。政府要通过强化社会保障体系建设，采取有效的保障措施，缓冲城市经营过程中所带来的社会震荡，降低经营风险，以利于更多投资者参与到城市经营中来。 　　(三)制定规划。城市经营是一项庞大的系统工程，必须有一个科学合理的实施方案，才能做到有序化地实施。因此，搞好城市经营，制定规划是前提。具体内容包含：一是明确城市经营战略的阶段性目