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当代政府问责制兴起及其启示 　　[内容提要] 随着现代公共行政跳出传统政府政治职能藩篱、行政自由裁量权不断扩充以及新公共管理运动以来社会对公共服务型政府、责任型政府建构和民主行政的期待，西方国家相继掀起了政府问责的浪潮，显著提升了西方国家的政府行政效率。分析西方国家政府问责制兴起的理论背景及其理念和经验，对我国政府问责制的建立与完善无疑具有借鉴意义。 　　[关键词] 政府问责制 西方国家 改革启示 　　[分类号]D5　[文献标识码]A　[文章编号]1005-6505(2010)01-0127-04 　　 　　21世纪以来，随着世界政治、经济、文化、社会事务的更迭变化，各国政府的职能不断调整和变化。在不断完善其公共职能，以便更好地服务公众的同时，政府的自由裁量权也不断扩大。在此情形之下，一方面，公众需要政府更广泛地提供服务；另一方面，对政府自由裁量权的不断扩大也日渐担忧，于是对政府的监督――政府问责就成为必然。政府问责作为公众的一种强烈民主诉求，在西方国家已经非常成熟。 　　 　　一、西方国家政府问责制兴起的理论背景 　　 　　政府问责制在西方国家的兴起是民主政治的必然结果，也是公共行政学向前发展的必然需要。一个新的公共行政管理机制的诞生离不开强大的理论支撑，西方国家政府问责的兴起始于以下理论的诞生及其对公共行政学的影响开始。 　　20世纪初德国社会学家马克斯?韦伯的科层制理论亦称官僚制是现代公共行政学发展的理论基础之一。韦伯在《政治作为一种职业》一文中提出了三种正式的政治支配和权威的形式并且暗示社会会向一个理性合法的权威架构发展――官僚科层制的架构制度。韦伯指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性。公务秘密概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此了。”官僚制模式虽然在20世纪初期取得了一定的成功，但与此同时，社会也面临着官僚化的非人格化、技术化、体制僵化的弊端，保守公务秘密带来了政治和经济上的负面效应。韦伯关于科层制的学理预设――“合理性”童话也在公共行政发展的洪流中幻灭。由此，在公共行政体制中，社会开始呼吁阳光机制，对政府问责的诉求由此而生。 　　20世纪30年代的金融危机席卷了全球资本主义国家，波及美、英、法、德、日等国。此次金融危机时间长、范围广、破坏性强，且对国际政治产生了深远影响。英国著名经济学家约翰?梅纳德-凯恩斯认为，传统的经济理论――萨伊法则已经不能满足现实，必须突破创新。1936年，《就业、利息和货币通论》这一被西方学者誉为“资本主义救星”的圣典诞生了。凯恩斯论证了国家直接干预经济的必要性，主张国家直接干预经济，一场资本主义大改革产生了。以美国罗斯福新政为开端的西方资本主义国家改革政府――“大政府”诞生了。然而，政府职能不断扩充也带来了机构臃肿、行政低效、无人监管、政府腐败。20世纪70年代的滞胀宣告了凯恩斯主义的失败，“大政府”也由此退出西方资本主义国家政坛。 　　在20世纪70年代世界经济滞胀的大背景下，詹姆斯?M.布坎南的公共选择理论应运而生。公共选择理论是在对凯恩斯主义的不断批驳中诞生的，它的代表人物布坎南创造性地把亚当?斯密的“经济人”理论用于政治行为分析，认为组成政府的单个个体官员的动机最终决定政府行为，而单个官员则是理性的“经济人”，他们在政府中的政治行为是为了追求自身利益的最大效用，公共利益位列其次。因此，追求个人效用最大化的官员贪图个人利益、追求奢侈浪费、漠视公共利益，充斥着官僚主义作风，工作效率低下。而政府机构臃肿、人员冗余又导致“政府机构最大化”、“预算最大化”、“行政成本最大化”、“效率最低化”，结果导致“政府失败”。布坎南的公共选择理论即“政府失败论”主张对政府行政权力进行监督制约，为问责政府的产生奠定了理论基础。 　　20世纪60年代末70年代初新制度经济学契约理论的委托代理理论的出现进一步促使政府问责进入公众视域。新制度经济学的委托代理理论建立在非对称信息博弈论的基础上，它将私人信息的拥有者称为代理人，不了解私人信息的一方称为委托人。不对称信息的存在使得代理人产生不良动机和企图，利用不对称信息逃避风险，将行为成本转嫁于委托人。法国思想先哲卢梭认为，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。在委托代理关系中委托人即“人民”，代理人就是“国家”即立法者、司法人员与行政官僚组成的政府。委托代理关系中的信息不对称以及代理人的投机本性，必须对代理人予以严格监督问责，这亦即政府问责的理论雏形。 　　在各种理论不断产生、发展的过程中，有一个非常明显的趋势：在西方国家政府立法、司法、行政三权分立制衡的权力格局中，政府从立法、司法系统中获得越来越多的立法、司法权，即立法和司法的重心不断向政府转移，使得行政自由裁量权不断扩大，政府的权力、地位、作