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我国村委会组织法中罢免规则立法冲突及其消解 　　 我国现行村委会组织法(以下简称村组法)自1998年制定以来,发挥了巨大作用,为农村轰轰烈烈的村民自治提供了有力保障。随着社会的进步和村民自治实践的发展,这部法律的成就及其缺陷引起了越来越多学者的研究兴趣,立法机关目前也正在着手就该法进行修改。从立法学的角度看,受种种因素的影响,该法存在着一些质量上的瑕疵,许多学者从不同角度对此进行了分析并提出了不少修改建议。但是,关于该法内在协调性特别是立法冲突的问题却鲜有人论及,关于罢免规则的冲突即是其中之一。 　　 　　 一、罢免规则冲突之一:不对等的游戏规则 　　 　　 作为规范村民自治的民主立法,村组法确定的所有规范应当相互协调一致,同时其所尊崇的立法价值与基本原则还应当与我国农村基层民主的本质精神及其内在要求相一致。 　　 “在表面上,选举是以一次或多次投票的形式就完成了其基本程序,但现代意义上的选举还包括另一个重要构成部分――罢免。”[1]罢免实际上是选举的延续或展开,村委会的选举和罢免制度更是村民自治不可分割的整体。对于选举与罢免的关系问题,通常的做法是,罢免规则和当选规则相一致。如果罢免的门槛设置太高,则会增加罢免的难度,也与民主选举的基本精神相违背。 　　 但村组法所设置的选举规则和罢免规则却显然不一致,罢免的难度比当选的难度大得多,两种规则严重不协调,导致实践操作中的“罢免难”困境。我国村组法对罢免的规则设置比当选规则的设置无疑要严格得多。该法第十四条规定:“选举村民委员会,有选举权的村民的过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的过半数的选票,始得当选。”第十六条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”可见,该法规定的当选规则是“双过半”,即过半选民投票、获得投票选民过半数选票,而罢免规则却是“多人提名,半数通过”,即五分之一以上选民提名、全体选民过半数通过。这种做法显然是参考了我国同样是直接选举的县乡人大代表的当选规则和罢免规则。我国选举法第四十一条规定:“在选民直接选举人民代表大会代表时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选。”而对于直接选举的人大代表的罢免,该法规定:对于县级的人民代表大会代表,原选区选民五十人以上联名,对于乡级的人民代表大会代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求;罢免县级和乡级的人民代表大会代表,须经原选区过半数的选民通过。由此可见,我国县乡两级人大代表的当选规则是“双过半”,即过半选民投票、获得投票选民过半票数即可,罢免规则则是“多人联名,半数通过”。 　　村组法参考选举法的这一做法,表面看来似无不妥,但仔细分析之后却发现其实不然。因为依照选举法,我国县乡两级人大代表数其实并不多,县级代表名额基数为120名,总名额最多不得超过450名;乡级人大代表名额基数为40名,人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名,人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名。即使按人数最多的450名县级人大代表,由于人大代表召集起来开展活动会有国家专门的财政保障,因此这个数量的人大代表召集起来的难度相对也不算大。但对于实行市场经济的当今农村来说,一方面,由于当前农村经济发展过程中大量人员外出打工;另一方面,经过全国大规模的村组合并后,现在很多村庄的人口众多,一个村庄的选民数动辄数千人、分布在方圆数平方公里地域范围内,要想把这么多的选民召集起来举行罢免并达到全体选民的过半数通过而又没有必要的政府财政经费保障,其困难不说是天方夜谭,起码也是困难重重,相比村委会选举难度要大得多。 　　附表:广东省信宜市前排镇各村人数表(数据截至2008年年底) 　　 　　 在黑龙江省佳木斯市,实行村民自治20多年以来,全市957个村曾经发生过多起罢免村委会成员的事件,但是没有一起罢免成功,究其原因,主要就是因为罢免规则所设定的全体选民过半数实在难以达到。迫于此压力,2006年5月9日该市郊区长青乡四合村数百名村民为了达到罢免目的,竟然将市委大院强行围堵、要求政府直接以行政命令的方式直接免去该村村委会成员的职务。负责处理这一突发事件的地方民政部门官员深知即使上访村民积极配 　　合,想要一次性罢免成功的可能性也是微乎其微,最后被迫想出一个替代之策,即倒回来从该村换届选举过程中找毛病,然后推翻选举结果以达到免去村委会全体成员的目的[2]。作为指导村民自治工作的专业政府部门,居然宁愿从源头查找选举过程中的弊端