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粮食市场调控多重政治目标及其政策工具选择建国初期经验 　　作者简介 　　赵德余,复旦大学社会发展与公共政策学院副教授。长期致力于公共政策与新政治经济学的研究,在《管理世界》、《管理科学学报》、《社会学研究》以及《中国人口科学》等学术期刊上发表论文30余篇。出版专著《主流观念与政策变迁的政治经济学》。目前主持国家社会科学基金项目(08BJL057)“中国粮食政策史(1949-2008)”等多项课题。 　　 　　摘要:建国初期的粮食市场波动有着其特定历史背景下特殊的政治经济根源,而要化解决定粮食市场走势的复杂的政治经济因素,政府政策决策层就必然涉及考虑到多重的政治目标和约束条件,以在可能的决策空间内选择最优的政策干预工具。政府干预的政策工具基本上没有破坏市场的运转,而且通过打击市场投机行为,在一定程度上还有助于刺激粮食产量的快速增长,维持粮食市场的稳定和良性发展。这一时期对粮食市场的调控经验如今多数已成为现实的制度安排,但仍具有政策启发意义。 　　关键词:建国初期 粮食政策 多重目标 市场调控 　　中图分类号:F323.7 　　 　　一、引言 　　 　　每当通货膨胀预期上升和食品、粮食价格攀升时,基于现代宏观经济学的需求管理与宏观调控政策的基本政策工具选择主要包括控制社会投资、消费以及政府购买等总需求,同时,提高银行准备金率和利息等紧缩性货币政策工具。由于现代经济的市场化程度非常高,凯恩斯主义的宏观调控政策工具一直被认为是政府调控宏观经济形势的主要手段。但是,在建国初期,我国不仅缺乏统一的金融和商品市场,而且各地方各行业普遍面临信息封闭、相互分割以及相互间高昂的交易成本。其中,粮食市场在建国初期的波动及其粮食价格的走势更是令政府高度关注和担忧。对于当时的粮食价格剧烈波动或攀升,今天人们熟知的许多宏观财政与货币政策工具在当时的情景似乎难以想象如何运转。事实上,建国初期的粮食市场波动有着特定历史背景下特殊的政治经济根源,而要化解决定粮食市场走势的复杂的政治经济因素,政府政策决策层就必然涉及考虑到多重的政治目标和约束条件,以在可能的决策空间内选择最优的政策干预工具(赵德余,2008)。本文将主要根据赵发生主编的《当代中国的粮食工作》、地方政府主编的《粮食志》以及《陈云文集》收集的这段时期讲话和报告资料,分析建国初期粮食市场调控的多重政策目标与政策工具选择的策略。应该说,重新回顾和评估建国初期的粮食市场调控经验即使对于今天的国家宏观调控仍然具有借鉴和参考价值。 　　 　　二、建国初期粮食政策的多重目标 　　 　　(一)压力不断增加的粮食供给目标 　　建国初期,除了非正常情形的灾民救济和应付战争需要之外,粮食的常规性供应需求压力也在迅速上升。首先,随着国家的解放,需要由政府供应粮食的军队和政府人员规模正在不断增加,对国家公职人员的粮食供应是具有绝对刚性和优先的;其次,刚解放的新生政权还需要接收大批国民党旧政权下工作过的人员,对于绝大部分这类人员,政府也要确保其粮食供应。陈云是这样分析对这部分人员提供粮食供应的必要性的,“全部接收在旧政权下工作过的人员,粮食或财政上的压力很大,但是,裁了这部分人,让他们失业,没有饭吃,问题更大。……对旧人员的训练、改造和使用,这个包袱不能不背,不能光从财政和粮食着想” (陈云,1984:15)。此外,随着经济建设和工商业的发展,未来城市生活和工作人员规模将会不断扩大,由此,政府需要供应城市人口的粮食需求的压力也会增加;尤其是粮食进口在初期由于海口被敌人封锁而被断绝,一些原来依赖进口粮食供应的城市也开始需要国内政府供应粮食了。当然,对于农村而言,开展农田水利建设需要大批的劳动力也对粮食供应形成压力。如1950年内务部副部长陈其瑗在全国民政工作会议上透露,一年多经过全国以工代赈完成水利工程共5.8亿立方米以上,参加兴修水利的300多万人连带家属共计1000多万人,其需要政府补贴粮食的数量显然是巨大的。可见,这些刚性的粮食需求压力在很大意义上强化了政府确保粮食供应的目标。 　　(二)平抑粮食市场投机和控制通货膨胀目标(物价) 　　在粮食供求关系偏紧张的时期,粮食市场的投机主义是很难避免的。任何敏感的或细微的变化都有可能导致私人粮食企业或私商囤积居奇,哄抬和操纵市场价格以牟利。在1949年～1953年底实施粮食统购统销政策之前,几乎反复发生粮食市场投机和物价上涨的危机事件。仅在1949年4月～1950年2月不到1年的时间里,全国就发生了4次大的粮食价格波动(1949年4月、7月、11月和1950年春节期间),而且每次粮价上涨总是带动其他商品物价全面上涨,整个社会商品物价处于剧烈的动荡之中。1950年9月美军在朝鲜仁川登陆的消息一传到国内,北京的粮食交易所就出现了2000多人抢购粮食