通过参与纠纷消解.docVIP

通过参与纠纷消解 　　摘要:为回应转型时期特别是现代社会的复杂情势,现代社会必然由法治国家向行政国家迈进,而在此过程中积极行政的拓展与自由裁量权的扩张必然导致行政纠纷的剧增。为有效缓解社会转型时期行政所面临的合法性危机,预防和消解与日俱增的行政纠纷,必须转变传统形式法治下的治理模式,充分引入公众参与,在行政过程和司法解决过程中分别注入民主酵素。由于公众参与既具有功效价值更具有本体价值,因而其对于行政合法性的补强以及行政纠纷的防范与消解有着不可忽视的意义。欲使公众参与发挥积极功能,必须辅之以必要的配套机制和制度要素。 　　关键词: 行政合法性危机;行政纠纷消解;公众参与;实现机制 　　中图分类号:DF3 　　文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.14 　　 　　任何规定,即使它充分考虑了具体情境,如果它不同时加强在政治公共领域中的地位,因而推进他们对政治交往――只有在那里才能澄清平等地位的相关方面――的参与,就没有对私人自主地追求生活规则的平等权利作出恰当的具体化。基本权利的实现与这些公民政治自主的实现应该是同步的。 　　――[德]尤根#8226;哈贝马斯 　　行政纠纷,简单地说,即是公民与行使公权力的行政机关之间所发生的纠纷[1]。从法社会学意义来理解纠纷的性质,我们也可将行政纠纷界定为行政相对人的行为因违反行政法秩序或与行政法秩序发生了某种关联,由此而产生的与掌控公权力的行政主体之间的利益冲突[2]。 　　近年来,伴随我国社会的快速转型,行政纠纷在数量上呈现出逐步上升的趋势,而且在性质上也体现出日益复杂与纠结的特征,甚至严重影响到社会和谐与政治稳定。就其直接发生机理来说,原因当然不止拘于一端,其中既有因行政机关实施具体行政行为如行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可、行政登记、行政确认、行政裁决、行政补偿、行政合同等引发,也有因对行政机关的抽象行政行为不服而引起。在纠纷的消解与处理模式上,实践中我国基本仍是沿袭传统社会的严格规则主义语境下的做法,即不但在事前(如具体的行政过程中)排斥相对人(或利益相关人)的参与或缺乏具有深度的参与,而且在纠纷发生后的处理中(包括在行政复议和行政诉讼当中)同是缺乏实质性参与所需要的富有意义的协商与沟通,因而最后难以达到纠纷的消解与最终解决。本文试图从考察我国转型社会的行政纠纷的发生机理出发,然后具体分析传统纠纷消解模式与现代社会行政纠纷之间的紧张关系,最后尝试在此基础上倡导在行政过程和司法过程中引入充分的公众参与机制,以强化行政决策和裁决结果的合理性与正当性,最终达到有效预防或消解行政纠纷之效果。 　　 　　一、转型社会的行政纠纷及其与传统纠纷消解模式之紧张关系 　　 　　(一)转型社会的行政纠纷及其发生机理 　　目前,我国正处于传统社会向现代社会的转型过程中,在经济体制上正由计划经济或有计划的市场经济向社会主义市场经济体制迈进,政治上逐步朝民主法治道路转型,文化价值上愈来愈呈现出多元化特色。根据一般的理解,这个过程也是一个由传统向现代转型的过程。然而,也正是由于转型社会所具有的这些特质,使得社会中利益主体多元化趋势日趋加重,政府角色与功能亦经受前所未有的挑战。于是,社会主体与行使公权力的行政机关之间所发生的行政纠纷在性质上体现得越来越复杂、在数量上则呈逐步上升的趋势。 　　1.社会转型时期的“积极行政”导致行政纠纷不断增加 　　本来,市场经济条件下,政府的功能与角色应当定位于放松管制,由市场机制对各种资源予以充分地配置。然而,由于市场机制同样会存在先天不足和“市场失灵”,因而在客观上需要行政部门对市场经济条件下的各种利益进行积极主动的干预、调整和规制,根据社会中各类主体的需求作出及时的调整和回应,以为市场失灵现象提供一种纠偏机制。实践证明,政府干预在市场经济条件下是非常必要的。 　　此外,同样由于市场这种非人为机制的先天弊端,如果放任自由经济的发展,则势必造成甚至强化社会极大的不平等,从而不利于社会正义的实现。因此,传统行政法意义上政府仅仅在消极意义上保护人民的自由财产权利不受侵犯的“消极行政”显然难以适应现代社会的需要,政府除了消极地收敛其权力工具以不致对公民的权利进行侵犯之外,还必须承担起广泛地干预经济、安排福利的社会责任。有学者正确指出:“当代国家已经不是只需要从社会的外部保障国民的安全和自由交换秩序就足够了的‘夜警国家’,而是为了实现特定的政策目的更直接和积极地干预经济活动,或为了从实质上保证国民的生活而广泛地提供种种服务的‘福利国家’或‘社会国家’”[3]。从“夜警国家”向“福利国家”或“社会国家”的过渡,实际上便是“消极行政”向“积极行政”的转型。然而,不容忽视的是,行政机关所需干预的事项越多