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资源约束下高等教育治理 　　[摘要]高等教育财政治理受制于资源约束。大学具有天然的内在扩张动机，但是政府财政补助减少是一个世界性的趋势。我国经济社会转型与现代大学制度的建立赋予大学财政治理新的挑战。美国高等教育优异和卓越的一个重要因素在于充足的资源。本文分析了20世纪40年代以来美国高等教育大众化、规模化的财政治理路径和治理模式，析出了美国模式对我国高等教育财政治理的借鉴意义：(1)在政府层面建立与高等教育总体规划配套的财政供给能力规划；(2)从法制层面保障高等教育财政治理的政策鼓励和政策支持；(3)切实落实大学法人责任，加强财政治理主权、治理意识与相应的战略规划；(4)建设职业化的大学财政治理团队。 　　[关键词]高等教育　财政治理　美国 　　[中图分类号]G649/712　[文献标识码]A　[文章编号]1005-5843(2012)01-0044-05 　　[作者简介]程青英，浙江传媒学院审计处高级会计师(浙江杭l州 　　310018) 　　无论现代大学在理念上是坚持博雅教育还是专业化培养，也无论各国大学经历和面临怎样的制度环境、规模效应和内在追求，他们过去和当前是，今后也一定是在资源框架约束下的治理平衡。否则，存在就是一个伪命题。资源约束体现在人才(教与学两个方面)、土地、资金和政策上。在开放办学条件下，人才、土地可以依托资金转化而来。政策既是系统性因素，也是非系统性因素，是高等教育治理的载体和表现形式。因此，资源约束最终以资金矛盾表现出来，资源约束下的高等教育治理主要从财政和财务(为了研究和讨论的方便，我们统一定位为财政，即Finance)的层面或角度去寻求出路、办法和突破。 　　一、高等教育财政治理的内涵和使命 　　关于“治理(Governance)”，当前普遍接受的联合国全球治理委员会的定义最具代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”简而言之，治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，它包括了公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等。就高等教育资源约束而言，财政“治理”应当是大学内部各单位之间进行的以财权为核心的资源分配的权力与职能划分、各单位之间的沟通与控制方式，以及大学与外部环境之间资源或资金的关系处理。有效的大学财政治理，必须廓清以下两组关系： 　　(一)大学的利益相关者和治理的金字塔结构 　　与大学学术治理相比，大学财政治理具有典型的科层化特征，是行政治理的一部分。因为多个维度的利益相关者使大学成为多元的利益中心：(1)政府机构，他们是大学资助的主要来源，是大学财政治理金字塔的顶端，除了拨款，他们还负责规范、监督和审计；(2)以国家社会科学基金中心和国家自然科学基金中心为代表的各级各类科研资助机构；(3)学生和学生组织，他们一方面直接为高等教育付费，另一方面可以对治理过程和结果施加重要影响；(4)教师队伍、管理队伍和工勤队伍，这个群体是高等教育最重要的参与者，其中以校长为代表的教授队伍和管理者队伍，在大学内部财政治理方面居于支配地位；(5)校友，他们是大学捐赠收入的主要来源；(6)以企业为代表的人才使用终端，他们是高等教育除招生之外的另一个终端；(7)此外，校友之外的潜在捐赠者或者潜在受教育对象，无论是个人还是团体或单位，他们对大学的重要性在与日俱增。 　　上述七方面利益层级构成了大学财政治理的金字塔结构，对大学财政分别有着自己的贡献和要求。它们可以被区分为外部治理和内部治理。外部治理体现为资源注入，除了捐赠方式，主要是基于委托一代理关系的授权拨款或者合同合作关系。内部治理相对复杂，不同的治理结构对应不同的财政模式和运行效率。美国大学的治理结构是以宪章或章程为基础的董事会制度。我国的治理结构，是党委领导下的校长负责制，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“探索建立高等学校理事会或董事会”的设想，它意味着在不同利益相关者中间的新的倾向和平衡。 　　(二)大学财政治理的使命 　　无论中外大学，它的财政治理的首要和根本使命，在于确保大学学术的有效治理和它的独特价值观的实现。为此，要保证它对大学任务的稳定支持。这种支持体现在确定政策和分配标准，实施对人力资源、学术项目、校园环境与建设、学生资助等一应事务的财务支持、调节与控制，从大学办学的源头与终端实施过程的整合参与，确保大学财务运行的健康。财政治理的使命，也体现在它是大学与校外支持者之间的“缓冲带”，平衡相互竞争的大学利益相关者之间的利益，监督大学的