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高考加分规定合法性分析 　　 [摘 要] 随着教育公平的观念日益深入人心，高考加分制度也越来越遭到人们的质疑。“要不要取消高考加分”成为人们议论的焦点。本文以《2010年普通高等学校招生工作规定》及其中的有关高考加分的规定为例，分析高考加分规定的法律缺陷及其法律治理，以期促进高考招生制度的教育公平。 　　 [关键词] 高考加分规定；合法性分析；法律治理 　　 [中图分类号] G424.74 [文献标识码] A [文章编号] 1008-004X(2012)02-010-03 　　 　　 一年一度的高考即将到来，关于“高考加分制度要不要取消？”这个问题成为人们争论的焦点。本文以《2010年普通高等学校招生工作规定》及其中的有关高考加分的规定为例，分析《普通高等学校招生工作规定》的法律性质、高考加分规定的法律缺陷及其法律治理，以期促进高考招生制度的教育公平。 　　 一、《普通高等学校招生工作规定》的法律性质 　　 我国每年有关普通高等学校招生工作规定主要包括两级，即教育部制定的《普通高等学校招生工作规定》和各省制定的《普通高等学校招生工作规定》。那么，教育部和各省每年发布的普通高等学校招生工作规定在法律上属于什么性质呢？笔者认为他们属于部门规章和地方政府规章。 　　 规章是指“法定国家行政机关根据法定权限，并依照法定程序制定、发布的具有法的效力的行为规则”。它具有四个特征：第一，制定主体是法定的。第二，规范内容执行力较为突出。第三，制定权限与制定主体的法定职权密切相关。第四，效力范围具有特定性。那么，教育部制定的《普通高等学校招生工作规定》和各省制定的《普通高等学校招生工作规定》真的属于规章吗？下面笔者将分别进行论述。 　　 第一，从制定主体看。根据《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署、和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。”由于教育部属于国务院下属的一个直属机构，因此它可以作为制定主体依据相关的法律法规在本部门的权限范围内制定规章。根据教育部《2010年普通高等学校招生工作规定》指出，“省（自治区、直辖市)、市（地区、盟、州)、县（市、区、旗)人民政府分别成立高等学校招生委员会，各级招生委员会在同级人民政府和上一级招生委员会（或教育部)的双重领导下负责本地区招生工作。招生委员会主任委员由同级人民政府负责人兼任，副主任委员、委员由教育行政部门及其他有关部门、高等学校的负责人兼任。招生办公室是招生委员会的常设机构，代表招生委员会行使职权，处理招生日常工作，应确定必要的编制，配备专职干部。”从其权限来源、人员组成、职责和机构设置看，省级招生委员会是与同级政府级别相当的授权行政主体，从学理上看是有规章制定权。因此，招生委员会的工作本属于人民政府工作，其制定的各省级普通高等学校招生工作规定实质上主体就是本省级人民政府。 　　 第二，从内容上看，执行力较为突出。《立法法》第71条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”第73条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定，一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，二是属于本行政区域的具体行政管理事项。”据教育部《2010年普通高等学校招生工作规定》立法目的可知，此规定属于执行法律事项的规章。各省级普通高校招生工作规定，属于本行政区域的具体行政管理事项，具有地方政府规章性质。 　　 第三，从制定权限与制定主体的法定职权看。制定规章只能依据法律、行政法规规定的事项。比如，《2010年普通高等学校招生工作规定》开头就是“依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》，制定本规定”。各省(区、市)增加分数或降低分数要求投档的项目一般不应超出教育部规定的加分范围。 　　 第四，从效力范围看。教育部的《普通高等学校招生工作规定》在权限范围内可以适用于全国，各省、自治区、直辖市的《普通高等学校招生工作规定》效力范围适用于其所管辖的行政区域，往往都是结合本省实际做出的相关规定。有关高考加分内容，主要包括教育部规定、省级规定和高校规定三部分，且省级规定和高校规定是教育部规定的补充或实施细则。省级规定和高校规定，原则上不得超出教育部规定的范围。如有特殊的需要，各省或高校可以讨论并决定增加某些确实需要增加的照顾项目，但这些照顾性项目必须报教育部备案，经过核准并备案之后才可以向社会公布。 　　 二、我国高考加分规定的法律缺陷 　　 1987年至2004年，高考招生依照1987年国家教委发布的《普通高等学校招生暂行条例》。2004年9 月该条例被教育部发文废止，以后每年都会在高考前3-4个月时以行政规章的形式发文