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局促的改革空间 刚结束的全国“两会”上，温总理在《政府工 作报告》中强调实行工业反哺农业、城市支持农村的 方针。在2004年、2005年中央连续出台的两个针对 “三农问题”的“一号文件”中，分别强调了 “促进 农民增加收入”和“提高农业综合生产能力”，乡镇机 构改革并没有被作为重点来提及。 中国乡村治理研宄中心的吴毅教授认为，虽然几 大文件都没有直接提及“乡镇机构改革”，但无论是增 收还是增产，还是工业反哺农业等政策，都直接与乡 镇基层政权的运作和改革有关。比如，促进农民增收 就涉及“农村税费改革”，而税费改革就必然涉及乡镇 机构的改革和完善再比如“构建和谐社会”，中国大部 分的农村地区要构建和谐农村，也必然涉及乡镇机构 管理和服务的职能改革和变化。 为此，记者采访了吴毅教授。 实地感受“中度发展” 《南风窗》（以下简称《南》）：我了解到您为了 研宄乡镇机构改革，曾经只身在农村蹲点将近两年。 吴毅（以下简称吴）：2003年3月至2004年末，我 选择了湖北武汉周边的一个中度发展的乡镇__H镇， 进行了为期近两年的田野观察，目前，我仍然通过当 时建立的信息渠道，关注H镇的最新状况。 通过亲自跟随乡镇干部收税、治一个学者眼中的 乡镇机构改革水和处理纠纷，亲历基层行政的运作过 程。希望在对内地农业型村庄有所认识之后，能够对 我国中度发展乡镇的行政运行有所理解。 《南》：“中度发展”是一个什么概念，为什么选 择“中度发展”的H镇？ 吴：“中度发展”是一个质性的判断，相对于东南 沿海和西部，湖北是一个中度发展的省份，而武汉周 边的乡镇也是中度发展的典型代表，它们多处于从农 业型向工商型转化的过程之中。 我认为“中度发展”的乡镇在全国更具有普遍性 和代表性，也是乡镇发展的重中之重。目前学界对此 研究并不多，基于这种考虑，H镇进入了我的视野。 H镇是武汉市某区下辖的一个乡镇，它有三个特 征，一是农业大镇，没有大型工商业，全镇大约6万 人，面积约200平方公里二是地处省会城市边缘，发 展机遇相对较多；三是借城市扩张的机遇，通过土地 开发，尤其是出卖土地，获取乡镇发展的资金（2003 年其财政收入超过千万元＞，但这些土地都还是原生态 的土地，地价比较便宜，2003年底的时候每一亩也就 是4?5万元。 《南》：调查的情况如何？ 吴：为了便于说明问题，我将调查分为两个阶段， 2004年中央一号文件公布之前与发布之后。在前一个 阶段，H镇大量农民外出务工，男性中青年留在乡村 的很少，但是他们中的相当部分不是到东南沿海打工， 而是在武汉市区就近觅职，因为作为特大城市的武汉 还是能够提供相当数量的就业机会。这些人平时较少 回到农村的家。 大量中青年离开农村，直接导致农田抛荒严重， 据统计，在2002年，H镇就有8400多亩抛荒及赋税 悬空的农田，占计税面积的1/10强；在这个距离市 区仅一个多个小时车程的地方，可以看到成片的荒芜 土地，地里蒿草丛生，村庄人迹难觅，乍一看真是令 人触目惊心。 《南》：国家对于农田抛荒不是有处罚规定吗，难 道抛荒的农民不担心受罚吗？ 吴：在连农业税费都很难收缴上来的情况下，何 谈罚款?。即便有处罚的条款也几等于形同虚设。重点、 难点在收税 《南》：那个时候乡镇干部主要在干什么?工作的 重点和难点在哪里？ 吴：从乡镇的工作节奏来看，可以将农业型乡镇 的政府视为“季节性政府”，即乡镇工作的强度有季节 性变化。一般而言，上半年相对较闲，下半年，尤其 是9月秋收之后，就忙碌起来。在农村工作主要围绕 征收展开的日子里，所谓忙与闲，主要就是由征收来 决定的，这个不言自明。 此外，乡镇干部的工作从内容来分析，可以分为 中心工作和非中心工作，中心工作是指随形势而展开 的工作，比如2003年的“非典”预防，现在的“保持 共产党员先进性教育”，以及一些突击性的检查评比； 而如收税这样的常年性工作，则属于非中心工作。非 中心工作并不意味可以等闲视之，收税正是他们工作 的重点与难点所在。在税收任务必须确保的时候，收 税对于乡村两级构成了很大压力。此外，乡村也面临 发展的任务，比如农业结构调整、兴修和维护水利设 施、促进乡镇的商贸开发等，这些工作也牵扯乡镇政 府的很大精力。 2004年以前，为了将农业税费收上来，镇财政所 按每村一个专管员的比例配备干部，H镇有近30个行 政村，仅专职收税人员就有近30人，再加上其他干部 （如会计、出纳等），一个乡镇财政所就有40来号人， 机构超编不言而喻。但这仍然不足以解决征收难题， 如果要下村收税，除了财政专管员，往往还要带上乡 镇挂村干部、村干部和小组长，即使这样，完成任务 仍然困难重重，到最后往往不得不依靠乡村两级垫税。 《南》：也就是说为了收上税，必须要很多干部， 而很多的干部也意味着需要更大的开支，这样又