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建立我国地方公债制度的探讨 摘要：举借地方公债是世界各国地方政府筹集建设资 金、增强财政能力的普遍做法。本文从分析我国发行地方 公债的必要性和可行性入手，借鉴西方国家的经验做法， 结合我国国情，全面设计了我国地方公债制度，并提出建 立地方公债的监督管理机制以及注重地方公债与国债在发 行和使用上的协调。关键词：地方公债；制度设计；监控 机制 地方公债作为政府公债体系的重要组成部分，是地方 政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足经济建设 和地方社会公益事业的发展，按照法律规定向社会发行的 债券。发行地方公债在发达的市场经济国家是一个相当普 遍的现象，也有较长的历史。目前这些国家的地方公债均 在比较规范的基础上运作，已经成为地方政府融资的重要 来源和资本市场的有机组成部分。长期以来，我国一直严 格禁止地方财政出现赤字和举债，但随着经济的发展和资 本市场的建立，以及分税制财政体制改革的不断深化，适 时修改预算法，从而允许地方政府在规范管理的基础I -.发 债，已经成为一个必然趋势。 一、发行地方公债是世界各国地方政府的普遍做法 由于政治、经济及历史上的原因，一国中央政府与地 方政府所负担的责任及范围是有所不同的。通常中央政府 主要提供以国家为整体利益的公共服务，而地方政府则在 服从国家利益的前提下，主要提供以本地区为主体利益的 公共服务，如地方性基础教育、医疗保健、城镇公用事业 建设等。随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关 的社会公益事业在不断地扩展，地方政府支出的规模也随 之扩大。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资 金，以缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。 目前，许多发达国家和发展中国家的地方政府都不同 程度地运用发行地方债券来增强地方筹措资金的能力。比 如，日本地方自治法第23 0条中就规定：一般地方公共团 体，可以在法律规定的场合，按预算所规定的数额借入地 方债。在美国，除了联邦政府可发行债券外，州和州以下 地方政府也可以发行债券，但规定地方政府发行债券筹得 的款项一般只能用于基本建设。根据世界银行提供的 《1998年世界发展报告》中对18个发展中国家和地区的抽 样调查情况来看，南斯拉夫、冈比亚、墨西哥、阿根廷、 肯尼亚等国的州（省）级政府也都具有较强的自我筹资能 力，举借地方公债已成为这些发展中国家地方政府筹措资 金的一种重要方式。在通常情况下，只要能够保持宏观经 济及财政的平衡，地方政府用举债方式筹集某些地方基本 建设资金是合适的，它既可以增强地方财政实力，推动地 方经济及公用事业的发展，又可以减少地方财政对中央财 政拨款的需求。 二、我国发行地方公债的必要性与可行性分析 我国现行预算法规定，地方各级预算要按收支平衡的 原则编制，不列赤字，也不得发行地方政府债券。这给地 方财政经济的运行带来了许多矛盾和束缚。实际上，在我 国逐步推行地方政府公债制度，不仅是必要的，也是可行 的。 （一）发行地方公债是完善我国分税制财政体制的客 观要求 分税制是市场经济条件下通行的处理政府间财政关系 的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级 预算经常性收入由本级稅收、服务性收费和中央（上级） 补助组成，以上收入不能满足需要时，允许地方发行公债, 弥补基础设施等建设支出。可见，举债权是分税制赋予各 级政府应有的财权之一。 我国目前已初步建立起分税制财政体制，但地方政府 征稅权限和范围相对狭小，课税能力和潜力有限，现有收 入根本无法满足政府支出需要。因此，通过举债筹集必要 的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。今后在彻 底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在 内的完整的财政权利，当属财政体制改革深化的重要步 骤。 （二） 发行地方公债是防范政府债务危机的必然选择 我国地方政府目前虽然实行的是“以收定支”的平衡 预算，但由于经济基础薄弱，财政体制改革尚不完善，地 方财政隐性赤字普遍存在。地方政府为了筹集基础设施、 公用事业建设资金，普遍采取“多元化融资、多头借款” 的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都 可以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方自觉不自觉 地采取变相发债的形式。由于缺乏规范管理，债务危机潜 在因素日益严重。与其让这部分无法控制的“制度外收入” 膨胀，不如建立统一规范的地方公债制度，以取代目前各 种非法的融资渠道，从而有效地防范债务危机和财政风险。 （三） 我国丰富的应债来源是地方公债发行的重要基 础 经济体制改革以来，我国城乡居民的收入水平有了较 大幅度的提高，XX年居民储蓄存款余额已突破1 0万亿元, 手持现金1 000多亿元，银行信贷存差也达3万多亿元。这 些分散、大量的闲置资金是发行地方公债的前提和基础。 而且，由于地方公债建设项目往往与居民切身利益相关， 它的发行和推