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建国后土地与农民社会保障问题的历史演变 摘要：自20世纪50年代农村土改至今，土地对于农 民兼具生产资料及社会保障双重功能。20世纪80、90年代 以来，人地关系高度紧张的基本国情导致农民无法从土地 获得必需的生活保障。彻底解决农民的社会保障问题有赖 于中国经济的高度增长。80年代初农村改革启动后，随着 人民公社的解体，农民被允许以集体所有的名义分户承包 土地。农民实际上占有了土地的完整使用权和大部分收益 权。在这种以土地为中心的财产制度创新中，政府在放弃 了对农村土地和其它资产控制的同时，也放弃了对占中国 人口 70%左右的农村人口的社会保障。土地对于农民兼具 生产资料及社会保障双重功能。从土改后个体农民拥有土 地所有权，到合作化、人民公社时期，农民以交出土地为 代价换取低水平的社会保障，再到80、90年代土地又成为 农民的“衣食父母”，中国农民始终没有彻底走出困境。本 文试图描述这一历史演变过程并加以解释。 一、从土改到人民公社时期土地与农民社会保障问题 的历史变迁 1950年6月30日，《中华人民共和国土地改革法》公 布实施，中国农民真正在法律上拥有土地所有权。经过土 改，农村约3亿无地、少地的农民无偿获得了约7亿亩土地 （约合4700万公顷）。农民的土地占有量，据1952年华东 区调查，贫雇农在土改前平均每人占有土地亩，土改后增 至亩；中农在土改前平均占有土地亩，土改后增至3亩。 从全国来看，以小块土地私有为特征的一家一户的小农经 济逐渐成为土改后农村的基本格局。这种以小块土地私有 为特征的一家一户的小农经济是否适合当时社会低水平的 生产力，回答应该是肯定的。据1 950年《山西省城乡农村 考察报告》统计：1950年山西省武乡县6个村战前有中农 2 74人，每人每年平均消费原粮石；现有中农497人，平均 消费4石。贫农战前1664人，每人每年平均消费原粮石； 现有贫农71人，平均消费石，接近战前中农水平。又据黑 龙江白城3个村调查，1943年中农每人平均买布15?20 尺，贫农12-14尺；中农吃粮石，贫农石。1 950年，中农 买布3 0-50尺，贫农25 -30尺；中农吃粮石，贫农2石。 农民生活水平已发生了很大变化。以上情况说明，土改后 农民生活在低水平上略有上升。当时把这种情况称之为 “中农化趋势”。由于个体小农自身的差异性，他们对天灾 人祸的抵抗力不尽相同，所以土改后农村又出现所谓‘两 极分化”的苗头。关于“两极分化”苗头的出现，当时认 为最重要的表现是土地买卖”死灰复燃。虽然有学者认 为土地买卖不能完全等同于两极分化，并且就全国总体来 看，这一情况并不十分严重，因买卖土地导致经济成份上 升或下降的农户所占比重很小，全国平均估计不到1%,严 重的地区也不超过5%e.但是，农民发家致富的热情加上 “两极分化”的苗头，使中央有理由在农村掀起轰轰烈烈 的合作化和人民公社化运动。无论合作社或人民公社其核 心是农民以出让土地为代价获得全方位、低水平的社会保 障。从表面看，办合作社和人民公社是发挥集体力量，以 共同抵御天灾入祸。但实际却是通过一大二公”实行绝 对平均主义，最终导致绝对“贫均主义”。以河南省修武县 人民公社为例。 河南省修武县人民公社根据1958年12月中共中央《关 于人民公社若干问题的决议》，把公社社员的分配收入分成 3块，具体如下： 1.供给制部分。其中，伙食部分：农民不分大人小孩 每月元（按国家口粮标准折算）；被服部分：农民每人每年 分得棉布18尺，棉花2斤，布鞋2双，袜子1双。 2.工资部分。参加劳动的社员，从7-60岁，根据劳动 态度、技术文化和体力强弱分五级，每人每月领取工资数 额如下：一级，2元；二级，元；三级，元；四级，元；五 级，元。 3?福利补助及其它部分。包括：公费医疗每人每年2 元；结婚补助3元（只补1方）；生育补助（女方）2元 死亡安葬费5元。然而这种以出让土地为代价获得的全方 位的、低水平的社会保障并没有给农民带来福音。从全国 情况看，1978年的农村住户抽样调查资料表明：平均每个 农户拥有不超过500元的住房（间，使用面积以平方米计）, 元的储蓄和不超过30公斤的余粮以及数量微不足道的一点 简单农具。在农区，每户有一亩自留地，归集体所有，但 由农户占用，原则上限于自给蔬菜和部分口粮。牧区也有 不少自留畜。考虑到当年全国农民对国家银行、信用社和 社队集体负有数额可观的债务，不难得出结论：当时农民 的财产状况近乎为“农村无产者”。这是20余年推行“一 大二公”体制的一个必然结果。人民公社制度瓦解势在必 行。 二、80年代土地与农民社会保障问题的历史演变 80年代初，人民公社制度在艰难延续了 20多年之后， 不事声张地悄然消失了，代之而起的是所谓的“大包干”。 “大包干”的核心内