023.治理视角下城乡规划编制管理创新实践与思考——以杭州为例.docx.pdfVIP

治理视角下城乡规划编制管理创新实践与思考 —— 以杭州为例 罗鹏飞 摘要：治理于20世纪末成为西方城市研究的重要内容，并被我国城市规划管理学界引入，其“协调”、“互 动”、 “强调过程”等核心思想逐步在学术和实践层面开展应用。在当前我国推进国家治理体系和治理能 力现代化的背景下，杭州作为东部沿海发达城市，在适应新时期发展要求，推进城乡规划转型的过程中， 围绕城市规划编制和体系构建中开展了一些实践探索、反思和展望，建议下一步要围绕系统治理和智慧治 理的要求，逐步健全覆盖全域的城乡规划体系，打造开放包容的规划编制和治理平台。 关键词：治理，规划编制管理，创新实践，杭州 1 引言 西方学者将治理 （governance）定义为：各种公共和私人机构管理共同事务的诸多方 式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续过程。城乡规划是 国家治理体系的重要组成部分，是建设和提升国家治理能力的重要平台(石楠，2014)，具体 通过规划制定、实施、管理、监督等，组织政府、公民以及各类社会组织等利益相关方通过 开放参与、平等协商、分工协作的方式，形成对于城市发展方向、模式和路径的共识，真正 发挥城市规划的战略引领和刚性管控作用。作为重要的公共政策和公共产品，城市规划的编 制方式和过程直接关系到其合法性、有效性和实用性，尤其在应对治理体系和治理能力现代 化的要求下，如何适应城市发展利益主体多元化、城市空间结构网络化、城市发展层级扁平 化的趋势，进一步创新城市规划编制管理体系无疑将成为一项重要课题。 杭州作为东部沿海地区发达城市，2017年底杭州人口达到928万，自2010年来城镇化 率年均增长0.5 个百分点，城镇化基本已达到相对稳定水平。在城市空间拓展上，21世纪 以来如果按照2000—2009 年、2009—2012年、2012—2016 年三个时间段划分，其用地增 速呈现的是先慢后快再逐步慢下来的趋势，这也符合国家经济发展总体特征。而从各区新增 用地分布特征看，主城六区 （不含萧山、余杭）主要集中在绕城一线，上、下城区等城市中 心几乎没有增量，而萧山余杭两区城镇建设用地空间拓展也主要集中在工业园区和外围片 区，可以看出整个杭州正处于从增量走向存量的时期。可以预计未来很长一段时间，杭州城 市规划编制要关注的重心和焦点要落在已建成的存量空间上，而这些也将是各类利益主体众 多，关系错综复杂，矛盾乱象丛生的地区，城市空间治理的诉求和压力也将增大。与此同时， 城乡融合发展的趋势也越来越明显，传统乡村地区里休闲农业、观光农业、农业特色小镇不 断涌现，除了一直留守的村民外，返乡村民、大学生、青年农民、农业企业家以及对农村生 活有越来越强追求和向往的城市居民也正在成为影响乡村振兴的重要因素，这些也对城乡规 划编制提出了新的要求。 2 杭州城乡规划编制管理的创新实践 2.1 规划编制体系 2.1.1 完善规划编制体系 经过多年的工作历程，杭州基本形成了从城市总体规划、专项规划到控制性详细规划 的规划编制体系，近年来应对杭州经济社会发展和城乡统筹趋势要求，不断开展新品种、新 类型的规划编制实践。 第一，编制分区规划，推动市、区两级规划协同。2016年在国务院批复城市总体规划 修订版之后，杭州正式启动了下辖城区的分区规划编制工作。一方面是要落实总体规划对各 城区的要求，推进总规实施，另一方面也是要通过分区规划编制，在区委区政府、下属部门 以及当地群众层面取得对于总规共识前提下，进一步发挥区级事权主体的积极性。 第二，编制管控类和行动类规划，推动规划实施。一是针对总规提出的空间管控要求， 研究制定具体事实方案和操作规则。如2016年版总规划定了杭州原八区范围的城市开发边 界，在征求听取涉及区政府意见基础上，拟定了开发边界的实施管理办法，目前正在制定开 发边界的地方性法规。二是针对总体规划和分区规划提出的规划目标和要求，会同区级政府 和各实施主体，开展了行动规划编制。如大城北地区发展行动中，围绕空间、文化、产业、 服务、交通、市政基础设施、生态保护等方面提出提升策略，建立重点项目库。 第三，编制更新类规划，推动存量空间转型。针对主城区内的旧厂房、旧工业区、城 中村等低效用地，在梳理摸排基础上，研究相应的转型提出的规划策略。尤其围绕发展实体 经济，和区政府一起以产业发展单元的形式探索工业园区和工业用地的更新问题。 第四，编制乡村规划，支持乡村