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面向可持续发展的规划体系 ——基于英美规划体系的比较研究 刘嘉伟 摘要：城乡规划体系，特别是城市发展规划的制定过程，有助于实现可持续发展的目标。本文比较了英国 与美国规划体系中有关可持续发展的内容。第一部分对英美两国的规划体系进行了总体比较，英国近二十 年来规划分权和地方主义主导了改革进程，通过立法废除区域层面的法定规划引入 “合作义务”的概念， 将规划决策权下放至社区，美国从无到有逐步加强区域层面的规划，许多州政府开始成立区域机构、制定 州级规划来干预地方的用地规划决策过程以减轻外部性效应。第二、第三部分阐述了区域层面的规划方法 和城市地方层面规划工具在促进可持续发展方面的差异，英国进一步倡导更广泛的民主、重视社区，将邻 里规划列入法定规划，美国则以技术型改革为主导，出现了以形态区划条例为代表的控制型规划工具革新， 尝试运用对可持续概念的两种解读探讨英美做法的理论逻辑差异，追溯近年来两国规划体系的改革和演变 历程，并讨论了其背后政治、经济、社会、环境等方面的影响因素。 关键词：地方主义，合作义务，社区，区划，形态条例 1 规划体系 在国家层面上，英国和美国的规划之间的相似之处是没有所谓的全国规划或国家规划。 考虑到两国的政治体制，这样的规划在历史上也从来不曾存在过。英国实际上不是一个单独 的国家，而是包含四个部分的联合王国：英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰。自1998 以 来，英国议会在民众的支持下通过了三项权力下放法案，并设立了三个独立的立法机构。这 分解了之前掌握在威斯敏斯特的一些权力(Cabinet Office,2013)。对于英国来说 “国家”一 词的含义进一步被肢解(Tewdwr-JonesandAllmendinger,2006)，规划体系在英格兰、威尔士、 苏格兰和北爱尔兰的发展演变过程和现行构成也各不相同。因此，本文对英国规划制度的探 讨仅限于英格兰的规划体系。将英格兰当作是一个国家层面来看，英国的涉及全国层面可持 续性的国家议程最初是在2007 的白皮书 “规划：面向可持续性的未来”(‘Planning for a SustainableFuture’)中提出，并在第2008年的“规划法案”(‘thePlanningAct 2008’)中正式纳 入立法(Gerrit-Jan et al.,2015)。随后，2012 年发布的国家规划政策框架(‘theNationalPlanning PolicyFramework’,NPPF)为英国提供了一套与经济、社会和环境发展有关的国家规划政策。 这个框架清楚地表明它致力于推进可持续发展，规划的目的是实现可持续，而非不惜任何代 价来谋得发展。此外，国家重大基础设施项目也有单独的规划政策框架和相关立法(Ministry ofHousingCommunitiesLocalGovernment,2015)。而地方规划则要求必须在满足可持续性 的条件下客观地评估当地发展需求。中央政府通过这些政策框架对地方规划进行干预，但地 方规划部门在制定开发申请时，有权根据当地实际情况对政策框架进行再阐释，保证了一定 的灵活度(WhiteandAllmendinger,2003)。同样，在美国也没有覆盖国家全域的规划，土地利 用规划一般是地方性的事务。从政治体制上来看，美国包括50个州，每个州的政府都有一 定程度的政治自治权，在对应的法定区域范围内拥有财政、立法和行政等权力。联邦政府对 地方规划的干预仅限于间接的方式，包括环境监管、财政投资和技术援助等。例如，联邦立 法 “国家环境政策法案”(‘theNationalEnvironment PolicyAct’)在审查开发许可申请时被纳 入考虑，但这些环境法规并不算是联邦政府直接控制当地土地使用的体现。另一个间接干预 方式的例子是1970 年成立的环境署(‘theEnvironmentAgency’)，它通过制定和执行环境标 准，监督和评估环境，为州和地方政府提供技术援助，以减轻污染(Gerrit-Jan et al.,2015)。 然而在我国，中央政府通过国家层面的计划对区域和地方发展规划产生了较英美更大的影 响，包括国家发展和改革委员会的国民经济和社会发展计划、国土资源部的国家土地利用规 划纲要、住房和城乡建设部的全国城镇体系规划等。值得注意的是，2018年两会后，中央 政府的组织结构发生了革命性的变化，旨在统筹环境，谋求可持续发展，同自然环境和建成 环境相关的部门合并组建为自然资源部。