010.面向治理体系和治理能力现代化的沈阳市规划改革探索与思考.pdfVIP

面向治理体系和治理能力现代化的 沈阳市规划改革探索与思考 李越轩，殷健，徐鑫 摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标的指引下， “多规合一”改革、总体 规划试点、自然资源部挂牌组建等一系列改革措施引发了城市规划行业对改革与转型的深度讨论。沈阳作 为国内规划改革先行城市之一，其改革历程与国家一脉相承，本文以个人视角总结了针对规划体系和管理 体制的沈阳改革思路和下一步改革构想，提出了面向治理体系和治理能力现代化的规划体系构建思路和规 划实施管理创新手段，并对规划改革技术细节进行了探索式设计。 关键词：治理体系，治理能力，空间规划改革，规划体系，规划实施管理 1 我国新一轮规划改革思路辨析 十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总 目标之一。在此环境背景下，以中共十八大提出“大力推进生态文明建设”为开端，国家各 级会议陆续对空间规划提出工作指导和构想，旨在深化空间规划改革，建立空间规划体系， 推进国家治理体系和治理能力现代化。 2012年至今，环保部、住建部、国土部、发改委、深改组等部门牵头，先后以生态保 护红线划定、开发边界划定、市县多规合一、省级空间规划改革等试点工作进行了一系列规 划改革实践，为我国空间规划改革工作开展了先行探索。2018年3月13 日，第十三届全国 人民代表大会第一次全体会议审议通过了 《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部正式 组建，这标志着我国空间规划体系打破了原有的多头管理行政壁垒、获得了充分组织机制保 障，规划改革工作进入了新时期。自然资源部对主体功能区、城乡、国土、水利、农业、林 业、海洋等空间规划权的统筹以及对现状调查、空间规划体系构建和规划实施监督职能等权 利的整合，明确了新形势下国家应对空间规划体系改革这一课题的核心思路，也在空间规划 维度为国家治理体系和治理能力现代化奠定了制度和工作基础。 图1 以各部委为主导的我国空间规划改革实践 截止至本文完稿时，顺应国家部委改革趋势，国家规划改革工作仍处于积极探索阶段， 由自然资源部统领的空间规划改革工作成为城市规划学界关注的核心热点问题，但如何理顺 空间规划与发展规划的衔接和协调关系，构建统筹空间和发展的完整规划体系，尚未开展广 泛研究和讨论。总结近年国家规划改革探索，笔者认为，国家规划改革大体分为三个阶段分 步实施。阶段一以中共十八大强调生态文明建设为起始，至自然资源部挂牌组建后统筹梳理 国土空间资源和空间规划体系，至今尚在进行中。该阶段改革工作以各部委独立探索空间底 线和空间结构划定工作为基础，以国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委联合开展的 市县“多规合一”试点工作为先行尝试，以自然资源部组建为组织制度保障，旨在明晰部门 事权、解决规划矛盾、统筹规划内容、重构空间规划体系。阶段二是下一步在完善空间规划 体系和空间规划编制工作的基础上，构建面向治理体系现代化的规划体系，实现统筹规划。 建立空间规划与发展规划的协同编制体系和规划联动机制，以“目标—指标—坐标”“三标 衔接”为核心手段，在空间规划和发展规划 “国家—省—市”三级层面、纵向并行双线传导 的基础上进行横向衔接配套，达成发展目标与发展空间在各个行政管理层级上的协调统一和 发展主管部门与空间资源主管部门的良性互动和制衡。阶段三将以规划体系为基础，面向放 管服改革要求，通过蓝图和平台构建和应用拓展，强化建设管理，落实规划统筹，全面实现 国家治理能力现代化。 图2 面向治理体系和治理能力现代化的国家规划改革思路辨析 2 沈阳近年规划改革实践历程 自2016年以来，为积极响应国家战略要求、解决城市自身发展问题，以 《沈阳振兴发 展战略规划》为顶层设计，以国家 “多规合一”、“总体规划”等部委试点工作为契机，沈 阳市紧扣国家规划改革思路，分步骤开展了一系列先行探索工作，旨在协同部门职能，提高 管理效率，提升城市治理体系和治理能力现代化，并取得了良好成效。 图3 沈阳规划改革工作进程 2.1步骤一：坚持战略引领，制定顶层设计 2016年9月，积极应对沈阳承载的新一轮东北振兴国家战略任务要求，沈阳市委市政 府牵头组织编制 《沈阳振兴发展战略规划》。规划旨在通过产业、城市、社会的发展与转型 统筹推进结构调整，为生产要素流动与空间配置创造良好条