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城市建成区公共空间治理困境与规划策略研究 —— 以南京市玄武区为例 许闻博 摘要：随着城市大规模增量开发的结束与城乡规划 “存量时代”的来临，如何合理引导城市建成区的空间 治理将会成为城市规划关注的重点之一，城市规划必将越来越注重精细化的空间导控。本研究面向城市公 共空间这一主体，以南京市主城区玄武区为例，从城市空间维护与城管等行政部门执法的角度，探讨城市 公共空间的使用矛盾以及其治理困境，利用多源数据构建了从宏观到中围观的治理重点空间识别体系，并 据此构建了“点-线-面”结合的规划引导策略，以期能对面向城市空间治理的规划导控方法做出一定的尝 试与探索。 关键词：建成区，公共空间，空间治理，规划引导 1 引言 我国的城乡规划体系在20世纪90年代中后期以来，在特定的内外制度环境塑造下表现 出了鲜明的增长主义特征。面对城市可持续发展在经济、社会、生态、政府治理等方面的危 【1】 机，城乡规划由面向经济发展到面向社会发展的转型趋向日益显现 。目前，在新型城镇化 的统领下，进入社会主义市场经济的完善期,依法治国、经济社会的全面发展和提高城镇化 的质量等，均将促使城乡规划逐步走出被市场力量所左右、单一为经济发展服务的尴尬局面， 【2】 回归规划保障社会公平、协调和保障社会公共利益的本来面目 。在目前我国大城市空间发 展与规划普遍从增长主义转向人本主义，从微增长转向零增长的条件下，城市总体规划更应 【3】 该突出空间治理的整体性，从对土地利用空间的关注转为对全域整体空间策略的关注 。邹 鹏，罗彦，陈俊峰认为，在城乡规划中引入空间治理概念，目的在于对不同空间利益主体的 空间关系进行协调，实现空间生产关系顺应空间生产力发展需要的目标，逐步提高城镇化发 【4】 展的质量 。在面向城市公共空间治理的规划编制层面，一方面存在同一层面的各类规划之 【5】 间互相矛盾导致空间管制难以落实，另一方面则是城市管理 “越位”、“缺位” 。因此在城 市空间的具体操作与实施层面，往往难以有效落实空间规划的意图。 从规划实践的层面来看，随着我国城市建设的完成度不断提高，如何更好地衔接空间治 理工作，将会是城市规划编制与实施过程中要面对的重要命题。在新一轮的北京市总体规划 中，对城市治理问题做了专章表述。对于城市公共空间治理问题，规划中特别提出，要加强 精细化管理，提高城市环境治理能力，“建立精细治理的长效机制，推进城市环境治理更加 精准全面，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。开展疏 解整治促提升专项行动，疏解非首都功能，拆除违法建设，整治开墙打洞与占道经营，综合 整治老旧小区，提升生活性服务业品质；开展背街小巷整治提升专项行动，建立街巷长制， 整治街巷环境，解决乱停车、主次干道架空线入地等；加强城乡结合部环境综合治理，着力 解决垃圾、污水、违法建设等突出问题；建立长效管控机制，加强浅山区生态修复与违法违 【6】 规占地建房治理。 ”表明了城市规划在城市空间治理中应该发挥的龙头地位与作用。在《东 莞市城市总体规划(2016—2030 年)》的编制过程中，基于空间治理视角，对空间规划管控 【4】 方法、资源要素配置和规划创新表达方面均进行了相应的探索 。 总体来看，未来的城市规划，面向具体的城市空间治理与管理的内容权重将会有进一步 增加的趋势。因此，探讨发育较为成熟的城市建成区的空间治理问题以及规划编制的策略与 方法，具有较高的实践价值。本文将以南京市主城区的玄武区为例，讨论其公共空间治理的 主要困境，同时通过从城市规划的层面探索可能的治理路径。 2 玄武区 “公共空间治理”的特殊性与典型性 玄武区是南京市的中心城区，是南京现代化国际性人文绿都标