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转型期开发区非正式更新的机制研究和规划建议
丁成呈,刘才蓉
摘要:2008年以后面对全球经济下行,以外向型经济为特征的开发区受到较大冲击,并纷纷提出转型升级
的发展路径。这一时期以非正式更新为特征的空间再生产成为各地开发区重要的更新方式,论文分析了非
正式更新的概念内涵与特征,提出空间生产转向—制度成本约束的动力机制,并针对当前非正式更新存在
问题提出保障政策延续性、厘清政府角色、转变治理模式等规划建议。
关键词:非正式更新,开发区,空间生产,转型期
1 引言
2008年爆发的全球经济危机对我国以出口为导向的经济结构产生较大冲击,为刺激经济
增长政府相继出台了扩大内需、供给侧改革等一系列政策。在此背景下,“转型升级”成为
我国开发区这一时期的主要发展方针,并表现为以产业结构调整和空间再开发为特征的开发
区更新。观察近年来开发区的更新实践可以发现,以市场为主导的非正式更新成为各地开发
区重要的更新方式,例如2012年上海市正式挂牌的78家创意产业园区中,约有80%为非正
式更新项目。
目前国内针对开发区更新研究主要集中在再开发模式 (袁新国,2011)、产城融合 (李
文彬、陈浩,2012)、空间利用策略 (曾振、周剑峰、肖时禹,2013)等方面,对非正式更
新的研究较少涉及。基于此,笔者从非正式更新的内涵特征入手,阐述其作用机制和内在逻
辑,并针对当前非正式更新中存在问题提出相应的规划建议,以期能够对我国开发区的更新
实践提供借鉴参考。
2 内涵与特征
2.1 非正式更新的概念内涵
非正式更新是相对正式更新而言,因此有必要通过两者之间的比较分析,以更好的理解
非正式更新的概念内涵。
2.1.1 正式更新
开发区的正式更新是指政府通过对现状已开发用地的收储、再入市,完成用地性质的调
整和土地产权的变更。收储用地除少部分用作学校、医院等公益性用途外,大部分重新流转
进入土地一级市场,转变成为住宅、商业、办公等营利性用途。总体而言,正式更新是在现
有制度框架下由政府负责用地收储、重新入市,从而获得土地出让收入;企业则负责具体的
空间再生产,从而获得经营利润。基于共同利益,正式更新可以视为在政府—资本构成的 “增
长联盟”引导下的规范性、自上而下式的空间再生产。
正式更新的起点是政府能够完成对现状存量用地的收储,但现实操作过程中往往面临较
多困难,一方面是政府面对的交易成本更大,在下文中将会对此作具体讨论;另一方面从原
产权人的角度而言,也多采取不合作的方式。由于我国尚未开征不动产税,导致原产权人持
有土地的成本较低;面对开发区土地升值,原产权人形成良好预期,普遍存在机会主义倾向。
因此,除少量重点区域在行政力量的强力推动外,其他区域大多陷入政府跟各原产权人的“讨
价还价”之中,导致正式更新难以推进。而这也是各地开发区编制的以政府为主导的退二进
三规划、更新规划等难以实施和落实的根本原因。
2.1.2 非正式更新
开发区的非正式更新是指在产权不发生变更的情况下,原产权人或第三方改变建筑用途
完成空间的再生产,通常是将原厂房改造成为商务办公或商业服务用途,自营或出租给其他
企业使用。该种方式降低了由于产权交易带来的经济和时间成本,同时企业和政府均“有利
可图”,因此成为目前各地工业园区更新的主要方式。
我国用地出让中并没有设置用地退出条款,同时现有法律法规中也没有对因用地性质变
更所形成的土地出让差价作出明确规定,因此这其中存在着较大的 “灰色地带”,从而为各
地的更新实践提供了可能。在“退二进三”的目标考核下,各地工业园区均在一段时期内默
许、认可、鼓励该种行为。当土地市场紊乱、权力寻租等负面影响凸显时,各地亦会收紧政
策,加强监管。相比于正式更新,政策而非法律成为非正式更新的基本前提,从而形成了一
种非规范性、自下而上式的空间再生产。
比较两种更新方式可以发现尽管正式更新更加符合政府对于空间再生产的预期,但是受
产权变更所产生的高昂交易成本约束,往往难以实施,从而只能维持现状。非正式更新是在
保持现有产权不变更的前提下,平衡政府、企业、投资方和其他利益相关者的权益,尽管其
[1]
经济效益低于正式更新,但却是可行方案 。
2.2 非正式更新的特征
2.2.1 自组织性
一般认为“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中,没有外界的特定干预,
[ ]2
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