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行政诉讼法实施状况和改革思索 ［摘要］从1990—2011年，《行政诉讼法》的实 施状况及其存在的主要问题可概括为“三少三多三难”，即 一审案件少、判决结案少、原告胜诉案件少，撤诉案件多、 上诉案件多、非诉执行案件多，告状难、审判难、执行难。 总体趋势不容乐观，根本原因是缺乏独立公正的司法审查体 制和诉讼安全机制。必须在国家战略的层面上推动中国行政 诉讼制度改革。改革成败的关键取决于能否促成独立公正的 司法体制的建立，一个重大的战略选择是在行政法院的建立 问题上能否达成共识，并以行政法院的建立为中心，推进审 判体制、法律和政策的配套改革。 ［关键词］行政诉讼法；司法制度；司法改革 ［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编 号］1006-0863 (2013) 04-0048-08 一、导言 《行政诉讼法》的修改目前已提上了全国人大的议事日 程。应松年教授认为，“虽然《行政诉讼法》对我国法治建 设贡献良多，但因无法适应现实需要而有必要进行系统性修 改。” ［1］当下，“《行政诉讼法》的修改有一个非常方便 的条件，因为最高人民法院针对行政诉讼法已经出台了好几 个司法解释，相当一部分问题实际上已经解决了，但有些问 题分歧依旧比较大。” [2]正因为存在一些较大的分歧，能 否达成基本共识，直接决定了此次修法的成败。 相对于已先后修改完成的《民事诉讼法》和《刑事诉讼 法》，《行政诉讼法》自通过和施行以后还从来没有修改过。 姜明安教授指出，“之所以如此，并非行诉法直到现在一直 没有修改的必要性和迫切性，而是因为行诉法修改涉及的问 题所具有的复杂性和我国立法机关立法任务的繁重性与立 法机关立法能力因现行体制、机制制约导致的有限性所 致。” [3]的确，行政诉讼制度的改革将面临更大的分歧和 阻力，根本的原因正如罗豪才教授所言，“《行政诉讼法》 是司法审查法，……它确立的是一种国家权力对另一种国家 权力的监督制约制度。……它调处的是两种基本关系，即司 法权与行政权，国家利益与个人利益的关系。” [4]因此， 法院能否独立公正地审判才是问题的关键。今天，行政诉讼 法实施中面临的不是技术问题，而是战略问题。因为即使在 立法上扩大了受案范围、增加了诉讼类型、改进了诉讼程序 和举证规则等，仍然未有触及问题的本质。战略问题关涉价 值观、制度、体制和国家的改革大势。鉴于司法审查在宪政 体制中的重要地位和二十三年来行政诉讼法实施中面临的 根本问题，我们应当在国家战略的层面上考虑和推动行政诉 讼改革。本文重点考察和分析1990?2011年间行政诉讼法 实施的状况、存在的问题和主要原因，最后对行政诉讼制度 的改革和《行政诉讼法》的修订提出个人的思考。 二、实施状况、问题与原因 1990年10月1日以来，《行政诉讼法》在下列四个层面 上做出了重大的贡献： 第一，在宪法层面，确立了中国司法审查制度，是我国 民主政治和法治建设的一个里程碑。 第二，在立法层面，为完善行政诉讼制度，‘催生了一 整套相关的法律、法规、司法解释以及众多的规章和规范性 文件，使具有中国特色的行政诉讼制度有法可依、有章可 循。” [5]《行政诉讼法》是中国行政法体系真正的“母法”。 第三，在行政层面，行政诉讼结果是国务院确定的实 施行政执法责任制的重要评议考核内容。《行政诉讼法》是 推动法治政府建设的基本法。 第四，在司法层面，开启了新中国民告官”的历史。 公民的人身权利、财产权利及相关的经济、社会和文化权利 因具体行政行为而受到侵害的，有权依法提起行政诉讼。 本文仅在司法层面上考察和总结《行政诉讼法》的实施 状况，提出主要问题，分析原因。基础数据来源于最高人民 法院和国务院法制办历年统计资料，并以最终载入《中国法 律年鉴》(1991—2012)的数据为准。 基于行政诉讼的主要领域和主要环节，本文的统计结论 是，《行政诉讼法》的实施状况及其存在的主要问题可概括 为“三少三多三难”，即一审案件少、判决结案少、原告胜 诉案件少；撤诉案件多、上诉案件多、非诉执行案件多；告 状难、审判难、执行难。总体趋势不容乐观，根本原因是缺 乏独立公正的司法审查体制和诉讼安全机制，司法公信力不 足。 （一）一审案件少 从横向比较，按表1所示，从1990—2011年，刑诉、 民诉、行诉一审结案总数，其中行政案占比 1. 80%,如2011年，总数7534955件，行政案136361件， 占比1.81%。若以判决结案数作对比，则占比更低。从 2007—2011 年，占比则分别只有 1. 18%、1.23%、1.04%、1.43%、 1.41%,其中在2011年，以判决形式结案2628352件，行政 案37107件。若以行政与民事一审结案数比较，22年里，行 政案数仅占民事案数的2.12%。在