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城市轨道交通建设的PPP融资模式 摘要：PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融 资的实现形式。PPP融资模式不仅能够使更多的民营资本参 与项目建设，而且在一定程度上能够保证民营资本的投资 回报，减轻政府初期建设投资负担和风险，形成政府、企 业和私人企业“多赢”的合作形式。通过对PPP模式目标 及运作思路的论述，提出适合我国城市轨道交通建设的PPP 模式，以及应注意的问题。 关键词：城市轨道交通；PPP模式；融资；目标；问题 城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点， 它不仅缓解了城市公共交通面临的巨大压力，而且推动了 经济的持续增长。一些国家或城市在传统的“国有国营” 模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环 节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度 地吸引社会投资。从经济学角度看，城市轨道交通项目兼 具公共产品和私人产品的特性，即其运输服务具有消费的 非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。 理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门 通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可 以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供， 即政府和民间合伙的方式。 1PPP模式的内涵 20世纪90年代后，一种崭新的融资模式一PPP模式 （Public_P rivate…Par tnership,即公共部门与私人企 业合作模式）在西方特别是欧洲流行起来，在公共基础设施 领域，尤其是在大型、一次性的项目，如公路、铁路、地铁 等的建设中扮演着重要角色。PPP模式是一种优化的项目融 资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合 作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通 过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特 许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经 营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）， 由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供 贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目 进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目 的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊 目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融 资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营 权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内 涵主要包括以下4个方面：第一，PPP是一种新型的项目融 资模式。 PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一 种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶 持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。 项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还 贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺 是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使更多的民营 资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现 行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以 特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的 整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参 与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期 工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将 民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实 现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投 资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对 缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都 有值得肯定的现实意义。第三，PPP模式可以在一定程度上 保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既 能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目 是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可 以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、 贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实 施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极 性。第四，PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的 前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公 共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营， 由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量， 进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以 将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风 险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和 公众提供服务。 2PPP模式的目标及运作思路 P PP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项 目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基 础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如表1 所示。 PP P模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利 性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利 性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层 次