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对地方税制模式创新的探讨 ［关键词］地方税；税制模式；地方税权；主体税种； 税种结构我国现行的地方税制模式是1994年分税制改革建 立起来的。这次改革适应了建立社会主义市场经济体制的 要求，也借鉴了国际上的成熟经验和通行做法，总体上看 是成功的。但8年来的运行实践也暴露出许多问题，说明 现行的地方税制模式只是过渡性的。当前应顺应我国经济 体制改革日益深入和加入WTD进一步与国际经济接轨的客 观要求，从三个层面上对现行地方税制模式进行创新。就 是通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结 构的优化，建立一个与规范化的分税财政体制相配套的地 方税制新模式。 一、关于地方税制模式创新应遵循的原则 按着上述改革基本方向和目标的要求，对地方税收制 度的任何改革都要有利于理顺中央与地方的财政分配关系; 有利于发挥市场机制对资源的配置作用；有利于增强中央 的宏观调控能力；有利于简化地方税制和降低征管成本。 因此，对地方税制模式创新应遵循以下四条原则。 （一）低税率、宽税基 一般来说，在宏观税负水平一定的条件下，税基越宽， 税率越低；税基越窄，税率就越高。新的地方税制模式在税种选择和税率的设计上宜坚持宽税基、低税率原则。因 为在现实中，过高的税率必然会加重纳税人的负担，当这 种负担达到一定限度时，消极作用便会从两个方面表现出 来。一是从宏观方面导致税收替代市场机制，扭曲社会资 源合理配置，从而对经济增长产生抑制作用，最终导致税 源枯竭；二是从微观方面导致纳税人心理和行为的扭曲， 甚至想方设法偷税漏税。为了避免上述消极作用的产生， 构建新的地方税制模式应与我国经济发展水平和收入结构 的变化相适应，尽可能把更多的应税对象纳入课税范 通过税基的扩大而不是税率的提高扩大地方税收规模，把 应承担纳税义务的纳税人所取得的收入、收益、利润。财 产及其特定行为都纳入征税范围，使新的地方税制模式体 现出税率适当、税种合理的特点。 （二）强化调控、平衡发 西方发展经济学认为，在发展中国家普遍存在“地理 上的二元经济结构”，即经济发达地区和不发达地区同时并 存。如果任其自然发展，地区上的二元经济结构不仅不能 消除，而且还会进一步拉大。因此当经济发展到一定阶段 时，政府应采取一定措施来支持落后地区的发/PC O 时，政府应采取一定措施来支持落后地区的发 /PC O 在这些 特殊政策中，税收政策因其调节的广泛性、直接性和有效 性，在改善落后地区的投资环境和吸引投资方面发挥着不 可替代的作用。一般来说，落后地区的税收优惠多一些， 税负就轻，投资者的税后收益相对较高，这样就会产生发 达地区的资本、技术、人才向落后地区转移的“扩散效 应”，最终会促进落后地区经济加快发展。所以一些发展经 济学的代表人物普遍认为，对不发达地区实行特殊的税收 政策和体制安排是必须的。我国在实施西部大开发战略过 程中，也应充分利用税收调控在平衡地区发展方面的作用， 在地方税制模式设计上要坚持强化调控、平衡发展原则。 如在所得税方面给予西部地区更大的减免权，以吸引更多 民间投资向这一地区转移；在资源税方面给予西部地区更 大的税率、税目调整权，使这些地区能够从本地资源条件 出发，充分利用资源税增加财政收入，并利用资源税转移 税负的特点从东部省区获得更多财政利益。 （三）简化税制、降低征管成本 构建新的地方税制模式必须防止税制复杂和征管成本 的增加，在这方面有必要借鉴西方的税收中性思想。斯密 是最早提出税收中性思想的人，他主张在税收政策的执行 过程中，只为国家提供充足的收入，而尽量避免征税对纳 税人造成的额外负担，为此他提出了公平、确实、便利、 节约的税收四原则。当代西方经济学的供给学派也认为市 场机制是一切经济活动的原动力，扭曲市场相对价格的政 府政策往往会扭曲资源配置，降低经济效率。他们主张应 合理地选择税种和安排税收结构，最大限度地减少税收杠 杆运用中的负效应。根据供给学派的税收中性思想，在税 制建设上要遵循简化、低税负、低税率、低成本的原则。 它反映了当代世界各国税制改革的潮流，对于我国建立科 学、规范的地方税收制度不无指导意义。 （四）中央税为主、地方税为辅 构建新的地方税制模式必然涉及到地方税与中央税的 比例问题。如何确定二者比例，必须以满足国家宏观调控 对中央财力的需要为目标。因为中央税收是中央财政收入 的主要来源，可以说中央税收规模直接决定着中央宏观调 控效能。我国是一个经济发展极不平衡的国家，中央宏观 调控除保证经济总量平衡，更应着眼于地区发展不平衡和 产业结构不合理这两大宏观经济运行问题的调控。1994年 实行分税制，虽然从形式上划分了中央和地方收入，但实 质仍是收支对称，分级包干，“分灶吃饭”。结果中央税收 过小、地方税收过大的局面并没有从根本上消除，这样， 中央财政收入