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我国城镇化制度体系创新研究 摘要：一个国家的城镇化进程会受到工业化和制度这 两个因素的制约。文章提出从户籍、就业、社保、土地、 财税、产权等方面进行制度创新，全面构建推进我国城镇 化进程的制度体系。 关键词：城镇化；制度；体系；创新 城镇化是指人口及生产要素不断向城镇集聚、农业产 业不断向非农产业转移、城镇设施渐趋完善、城镇功能日 益强化、城镇环境不断变迁和改善、农村生活方式逐步向 城镇生活方式转变的一个客观过程。它作为“三化”（即工 业化、城镇化、农业产业化）之一，是新世纪、新阶段加 快我国全面建设小康社会的重要推动力。 一、户籍制度创新 建国后，我国的城市化基本上是在封闭城市化的方针 指导下进行的。改革开放后，城市居民作为我国社会中的 一个占有特殊地位的等级身份制并没有完全消失，城乡隔 离制度没有打破，城市相对于农民来说基本上是封闭的， 农村的城市化基本上限制在农村小城镇这个层次上，而且 各自为政，遍地开花。这种战略不仅给大中城市的市场经 济建设带来阻碍，妨碍了城乡间的交流，不利于城市经济 体制改革推进，而且导致城镇布局分散，小城镇相对于大 中城市过多，发展过快，形不成规模效应，造成资源配置 失当和土地资源的大量浪费。据统计，n年我国50万以上 人口的城市只有6 21个，农村的小城镇却有44850个，其 中城关镇2000个、建制镇20601个、集镇万多个。形成这 种分散格局的首要原因在于户口制度。因此，加快农村城 市化的首要环节就是打破户口制。 （一）尽快制定适应社会主义市场经济体制的户籍法 我国的经济是统一开放的社会主义市场经济，人力资 源应该在市场机制的作用下充分自由地流动。要打破阻碍 城乡间人力资源流动的壁垒，就应制定符合市场经济要求 的户籍法。新的户籍法要适应新形势，在人口流动政策方 面，赋予公民迁徙和居住自由的权利，允许在城镇有固定 住所、稳定职业和生活来源的农民工获得城镇户口；在人 口管理制度上，以公民身份证制度取代户口制度，身份证 在全国范围内通行，身份证上的号码也是公民个人社会保 障号码，一出生就确定，并且终生不变。 （二）积极稳妥地推进户籍制度创新 适应市场经济发展和经济全球化的要求，改革我国严 格的户籍管理制度势在必行。户籍制度改革不是要取消户 口，而是要取消户口限制。从户籍制度改革的最终目的来 说，就是要取消农业户口与非农业户口的划分，彻底切断 户籍与福利待遇的联系，消除户籍制度背后的种种权利不 公，实行城乡户口的统一。为了实现这个最终目的，就要 通过改革，使我国的户籍管理更加科学合理，形成户籍管 理由以行政调控为主转为以经济调控为主，国家立法规范、 社会经济调控、个人自主选择相相结合的户籍管理新机制。 二、就业制度创新 在长期城乡隔离的二元经济结构下，我国城镇有大量 的农业剩余人口，经济相对落后的农村更是如此。要加快 推进我国的城镇化进程，关键在于各级政府采取切实有效 措施，促进就业增长，维护农民工在城市就业的各种合法 权益。 （一）确立“就业优先”的工业化政策基本取向 “就业优先”并不意味着政府对发展用人少的高科技 产业不予考虑。相反，关系国民经济命脉、带动能力强的 关键行业和代表未来发展方向的新兴产业以及核心技术产 业，国家要大力支持其发是但对多数普通行业和一般产业 领域，应当实行“就业优先”的原则。在不降低效率和技 术要求的前提下，大力发展采用先进技术的劳动密集型产 业。 （二）运用就业政策工具，鼓励创造就业 发达国家政府在解决本国失业问题方面采取了许多刺 激经济发展的措施。例如，比利时规定在就业区内若创造 较多新的就业机会，可获准全部或部分免征其公司所得税， 就业区的设置数量限于结构性失业特别高的地区。我国也 应考虑把政策支持的重点放在鼓励中小型民营企业创造就 业上，各级政府可以考虑从财政拿出一部分专项资金；根 据在一定时期内创造就业岗位的数量多少，对企业主给予 奖励，或根据其支付的劳动成本，给予一定比例的补贴。 另外，也可以对创造就业机会超过一定规模的企业主，在 一定的权限内给予其税收优惠。 （三）建立农民工培训制度，提高进城农民工的适应 性 要进一步推进农民工培训工作，必须做到： 提高认识，增强责任感与紧迫感。党的十六届五中全 会提出了建设社会主义新农村的要求，这是党中央、国务 院在深刻分析国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段 性特征基础上，从党和国家事业发展的全局出发，确定的 一项重大历史任务。建设社会主义新农村的关键是培养和 造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。各级政府、各 级部门把农民技能培训作为农村经济发展的关键环节来 抓。 分级制定农村劳动力转移培训与农村实用技术培训计 划的发展目标与政策措施，努力使培训人数逐年增长10 %。 加强相关扶贫办、农办等部门要努力协作，齐抓共管