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我国发展市政债券市场的初步探讨 ［摘要］发行市政债券己成为地方政府建设基础设施的 重要融资工具。我国己具备了发行市政债券的条件。积极 发行市政债券有利于调整国家债务结构，促进地方经济发 展，使资本市场均衡发展。构建我国市政债券市场应搞好 功能定位、界定发行人及品种，先发行收入债券，逐步完 善配套发行，中央政府在政策、法规制定中必须占据主导 地位。［关键词］市政债券；债券市场；发行构想 在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设 施以及实现某些政策目标的重要融资工具。在我国，法律 规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求， 以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。 尽管地方政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但 是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债 风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验，尽 快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规 范市政建设投融资体制，完善地方政府负债模式，彻底打 通地方政府融资的瓶颈。 一、市政债券及市政债券市场 市政债券的概念及分类 市政债券(municip albonds)又称为地方债券，是一 项传统的融资方式。它以政府的信用作为担保，由地方政 府或其授权代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主 要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当 局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。 美国市政债券大致分为一般责任债券(Gene ralObligat ionBonds)和收入债券(Reven ueBonds)两大 类。一般责任债券并不与特定项目相联系，其还本付息得 到发行政府的信誉和税收支持。收入债券与特定项目相联 系，其还本付息来自投资项目的收费。收入债券还可分为 各种项目的类型，这些不同类型的债券通过法律的形式固 定其专用性。 市政债券市场的发展及现状 在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具， 已有10 0多年的历史，欧美等国家城市基础设施建设及其 融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。目 前，美国、德国、日本等发达国家己经形成了成熟和完善 的市政债券市场，市政债券与国债、企业债券、股票、投 资基金等共同构筑了完整统一的证券市场。近年来，越来 越多的发展中国家也开始采用市政债券为地方政府融资。 外国发展市政债券市场的经验 发达国家市政债券市场发展与城市化同步，市政债券 市场大发展时期也是城市化加速时期。信用评级制度、信 息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券市场 违约风险的重要机制。免税是市政债券市场成功的最重要 的因素之一。从发展中国家看，地方政府信用体系建设十 分重要，并与城市化、中央政府和地方政府分权以及减少 财政赤字密切相关，发展地方政府债券市场是满足地方政 府巨大融资需求的方法之一。 二、我国发展市政债券市场的背景和形势 （一）地方政府负债缺乏法律依据 1994年通过的《预算法》规定：“地方各级预算按照量 入为出、收入平衡的原则编制，不列赤字”：“除法律和国 务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1996 年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理 机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经 济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完 全民事行为能力的自然人”。可见，地方政府非但不能发行 债券，而且不能直接向银行借贷。 地方政府指定一个代理人公司举债，由地方财政提供 担保的做法同样缺乏法律依据。1995年通过的《担保法》 规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外 国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条 规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提 供担保。 （二）加速推进城市化增加了市政建设融资的压力 长期以来，我国的城市化水平相对较低，XX年为40% 左右，低于发达国家70%的水平，比同等经济发展水平国家 低约10个百分点，比同等工业化水平国家低约20个百分 点。 加速推进城市化的客观需要，以及城市化水平较低的 现实，为市政建设创造了广阔空间，同时向地方政府提出 了大规模融资的难题。据国研中心测算，每增加一个城市 人口需投资9万元。过去20多年里，城市人口由2亿增至 近5亿，需投入的资金高达27万亿元。如按照城市化水平 每年提高个百分点计算，20年后将达到70%,人口将达到 14亿，所需静态投资为45万亿。如此巨额的投资需求，靠 财政或信贷融资都是远远不够的。 （三）地方政府负债有其合理性 事实上地方政府负债由来已久，在基础设施、特别是 城市基础设施建设中适当负债，具有一定的合理性。近年 来，地方政府在市政建设上的事权不断扩大，然而财权未 得到有效的分配和使用。《预算法》规定地方财政不得列赤 字，这种谨慎财政的思想强化了对地方