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我国农业税制改革走向分析 内容提要：传统的对农业、农民单独设置的农业税体 系，不仅诱发了农民负担沉重，城乡之间、地区之间居民 负担严重不公，农业生产效率低下等一系列问题，而且也 不利于与国际税制接轨，致使我国农业在激烈的国际税收 竞争中的地位无法得到保障。因此，面对入世后中国农业 向国际市场开放的挑战，应把农业税制改革与WTO规则联 系起来，取消专门面向农业和农民的税费，走国际通行的 城乡一体、以增值税为主、多税种并存的道路。关键词： 农业税制经济全球化城乡统一税制 近年来很多学者对如何根据WTO规则消除我国税收体 制上业己存在的内外有别、不同地区有别、不同所有制有 别等不合理现象，建立一个有利于市场经营主体公平、规 范的税收环境这一问题予以了较多的关注和研宄。然而， 笔者却注意到这样一个现象，在社会各界都在呼吁税收环 境需要公平、规范的呼声中，人们似乎忽略了同样作为市 场主体并且占我国人口 3/4的农民，在税赋上一直未能享 受“国民待遇”这一现实。目前，我国每年征收的农业税 费约120 0亿元，这种专门面向农业和农民征收并致使农民 负担沉重的税费，在WTO成员国中只有我国一例。虽然近 几年来，政府及理论界也在探索减轻农民负担的各种举措， 如农村税费改革试点方案等，但是，这些方案的改革思路 仍局限在农村税费制度之内，其目标无非是追求乡镇政府 与农民之间的公平合理分配，至于农村居民与城市居民之 间存在多年的税负不公、我国农民与WTO其他成员国农民 之间税收待遇的差异问题，不但现行改革方案未能根本触 及，而且理论界对此也是问者寥寥。笔者认为，我国农民 负担沉重的根本原因，在于我国一直以来实行的城乡有别 的二元税制结构。农业税制问题不仅仅是乡镇政府与农民 的利益分配问题，更重要的是国家与农民之间、城市居民 与农村居民之间的利益分配问题。同时，在世界上许多国 家己普遍采用税收竞争政策杠杆的今天，我国加入世界贸 易组织，还意味着农业税制问题还是一个我国与WTO其他 成员国的利益分配问题。因此，本文认为，我国农业税制 的改革走向也即减轻农民负担的治本之策，在于消除城乡 有别的二元税制结构，调整倾向城市的国民收入分配政策。 一、WTO基本原则对我国农业税制的挑战及我国现行的 城乡二元税制结构 众所周知，《WTO协议》的基本原则有最惠国待遇原则， 国民待遇原则，关税减让原则，反补贴、反倾销原则，透 明度原则，例外原则和发展中国家优惠原则等。按照这样 的基本原则建立起来的贸易框架，显然是一个鼓励扩大开 放和有序竞争的经济贸易体制。由此可见，W TO对我们的 影响，首先来自于它的运作机制和规则体系对我们固有观 念和习惯形成的冲击；其次是在公平、公开和有序的基础 上，形成的产业或者产品竞争以及生产经营和管理体制的 竞争。而这些影响就农业和农村经济来看，其主要的承担 者是农民。因此，密切关注农民的利益和权益，利用W TO 规则允许的政策措施，为农业发展创造一个良好的制度环 境，提升农民在国际市场中的竞争力，是我国政府在今后 相当长的一段时期内应致力解决的问题。 为农业创造良好的制度环境和提升农民竞争力，我们 所要做的除了实行国际上多数国家普遍采用的“黄箱政策’ 和“绿箱政策”外，目前还迫切需要解决农业的税费制度 问题。综观世界上市场经济国家的农业税收制度，尽管形 式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的，这就是， 农业与工业、农村与城市采用同一套税制，也即对农业一 般没有单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同 样的税收。普遍的做法是在流转税方面对农产品征收增值 税，在所得税方面对农业生产者征收个人所得税，只是有 时在税率和减免税方面与其他纳税对象有所不同而己。如 比利时、西班牙、荷兰、奧地利、德国、法国等国在把农 业列入增值税征税范围的同时，考虑到对农业征税的困难 程度及对农业生产的照顾，在制定农产品税率和农产品减 免税措施时，都采取了较为宽厚的态度等等。值得一提的 是，在对农民进行收费这一问题上，由于WTO成员国大多为 市场经济较为发达的国家，政府很少通过收费这样一种不 规范的分配方式来筹集资金。 与国际上通行的城乡统一税制体系不同，为了优先发 展重工业，我国从20世纪50年代起就实行以城市征收制度 为一元，以农村征收制度为另一元的城乡隔绝的二元税制 结构。多年以来，城市工商税制根据不同时期经济发展的 需要进行了多次改革，农村征收制度虽作了一些调整，但 其性质仍未作根本改变。我国现行对农业农村居民单独征 收的税种有农业税、农业特产税（为农业税的组成部分， 不是独立税种）和屠宰税。此外农民的显性负担还有三项 村提留（即公积金、公益金、管理费）和五项乡统筹（即 乡村教育费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设 费、优抚费），以及劳务（义务工、劳