公用事业民营化与政府规制研究.pdf

公用事业民7}化’j政府规制研究 引 言 一、选题背景及意义 (一)国外背景及意义 公用事业市场化是指公用事业产品或服务由政府所属机构直接生产供给，转向 在政府规划和规制下，利用市场机制由市场上各种所有制主体生产和供给的过程。 公用事业市场化起源于20世纪80年代的西方发达资本主义国家，其基本思路是： 在公用事业服务供给领域引入市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”， 从而增强政府能力，优化资源配置，促进社会福利。公用事业市场化在西方发达资 本主义国家兴起有着深刻的社会背景。 西方资本主义国家20世纪30年代兴起的凯恩斯主义，虽然为医治自由资本主 义盲目竞争开具了良方，但同时也带来了政府对市场的过度干预和国家垄断，导致 公共服务业的高投入低产出、高福利低效率等问题，公用事业作为政府提供的公共 服务的重要组成部分，也面临着同样的困境。如何提高包括公用事业在内的一系列 公共服务的效率和质量，成为80年代后西方各国政府改革所普遍关注的问题： (1)公共服务领域的不断扩大，政府财政难以支撑是公共服务市场化产生的直 接动力。随着社会经济的同益发展和社会分工程度的不断提高，人们对公共服务的 需求量迅速增加，直接导致了公共服务领域的不断扩大。在资本主义发展初期，人 们享有的公共服务仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄的领域，但二战后，受 凯恩斯主义“国家干预论”的影响，政府包揽的公共服务项目越来越多，涉及领域 越来越广，导致政府财政支出R益膨胀。20世纪70年代西方国家出现的石油危机和 经济衰退，使公共财政收支矛盾持续加深，各国政府都面临财政紧张的困境。 (2)政府垄断造成的公共服务质量低下、效率不高、资源浪费是公共服务市场 化产生的根本原因。二战后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。 西方各国政府普遍出现了机构臃肿、效率低下的现象，其原因一是政府机构在提供 公共服务时，没有来自私人部门的竞争压力，处于垄断地位；二是政府机关普遍缺 乏成本一效益观念，造成公共资源的浪费；三是政府各部门为了自身利益，总是会 争取更多的预算，结果造成某些公共服务的过度供给，从而损害了效益。 公用事业民?f化1j政府规制研究 (3)市场技术的进步是公共服务市场化产生的现实条件。根据西方经济学理论， 公共服务之所以要由政府而不是由市场来提供，主要是因为公共服务产品具有福利 性、非竞争性、非排他性等特点，即在公共服务领域存在。市场失灵”现象。而且， 公共服务的高投入和高风险，外部经济效应等特征，也限制了社会资本在这个领域 的投资和经营。但随着市场经济的不断发展，公共工程的招投标、合同外包、特许 权经营等投资模式的出现和完善，使公共服务业引入竞争机制、打破政府垄断成为 可能，从而为公共服务的市场化创造了现实条件。 (4)经济全球化趋势，促使公共服务领域迈向国际市场，特别是促迸了第三世界 不发达国家公共服务的市场化进程。随着经济的不断发展、社会的不断进步，世界 各国已充分意识到相互问经济的紧密度和依存度越来越高，一国经济的增长，将更 依赖于自身对全球经济的开放和参与程度。特别是第三世界不发达国家，面临着公 共服务的高需求和资金匮乏的困境，政府如果不主动打破垄断、开放市场，必然无 法满足人们日益增长的对公共服务的需求。在人类的历史上，私人和社区参与基础 设施和公共服务的生产供给是很久远的事情，教育最早是由私人(如私塾)和教会 创办的，医疗是由江湖郎中和社区医生提供的，交通和水务也是由私入经营或社区 自理的。到了近代，随着政府能力的增强和城市的发展，逐渐出现了专门提供基础 设旌和公共服务的公用事业，只是到了战后，基础设施和公共服务才。成为公共垄断 企业的专有领域，并形成了自然垄断理论和政府规制理论。政府成为邮电通信、电 力供应、公共交通、上下水务等产品和服务的主要提供者，在～些计划经济国家． 如果说在竞争性部门，私人企业还留有一个小小的尾巴，那么，在公用事业领域， 、私人部门已被完全消灭和排挤出去。 、 随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化。一方面肖0弱了自然 垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务 的提供、电网建设和电