存量发展模式下城郊乡镇建设用地的空间优化.pdfVIP

存量发展模式下城郊乡镇建设用地的空间优化 朱钊 摘要：城郊乡镇作为新型城镇化重要的空间载体，承载着服务于城镇与乡村的综合功能，而城乡二元体制 与快速城镇化进程使得城郊一直处于动态的空间重构和社会经济转型当中，尤其是城郊乡镇的建设用地， 在基于农地的非农化粗放建设与基于农村集体土地的非正式开发下，乡镇建设用地与城市建设用地高度混 合，城乡结合空间陷入了用地产权模糊、空间结构失衡、土地利用低效、规划管理失效的困境当中，因此 城郊乡镇的存量建设用地亟待空间优化。以国家新型城镇化综合试点地区眉山市为例，在存量发展模式指 引下，统筹兼顾乡镇建设用地及关联的城市建设用地两类空间，探讨性地提出了城郊乡镇建设用地空间优 化的四点规划策略：通过对城市建设用地与乡镇企业用地分类整治进行的土地整理、基于城市空间拓展边 界控制与分期供给的增长调控、以城市及乡镇空间整合与功能提升为目标的空间组织、旨在协同发展城镇 与乡村产业空间及生活空间的人口安置。以期为类似区域的存量空间规划提供参考借鉴。 关键词：存量发展模式，城郊乡镇，建设用地，空间优化 2013年的 “中央城镇化工作会议”标志着我国城市进入了以转型为发展思路、以存量 空间资源为载体的发展阶段，在新型城镇化背景下，发达地区空间规划范式已从增量规划转 [1] 向存量规划 。现阶段的存量发展和存量规划, 是面向存量用地的发展和规划，在经历了以 投资驱动和增量发展为主的阶段后，我国城市正逐步进入以转型为发展思路、以存量空间资 [2-3] 源为载体的发展阶段 。城郊是城市与乡村要素汇聚及空间过渡的特殊区域，社会、经济、  生态价值尤为突出，其中存量土地 是增量规划转向存量规划的重要空间要素，也是城乡统 [4] 筹发展的抓手和突破点 。 城乡二元体制与快速城镇化进程使得城郊乡镇的建设用地，呈现出加速和过度的非理性 行为，优质生态资源、农业资源持续减少，建设用地呈现出粗放开发、分布广泛、集约程度 [5] 低下、用地性质混杂、功能板块破碎的发展态势 。城郊乡镇的建设用地作为新型城镇化重 要的存量空间载体，对其进行空间的优化与活化是实现城镇化水平提质增效的重要途径。本 文以国家新型城镇化综合试点地区眉山市为例，在分析城郊乡镇存量建设用地空间困境的基 础上，以存量发展模式为指引，统筹兼顾乡镇建设用地及关联的城市建设用地两类空间，探 索其空间优化的规划策略。 1 城郊乡镇建设用地的混合型空间特征 城郊区域是城市辖区范围内，与城区经济发展、生活方式和生态系统密切联系的城市建 成区以外一定范围内的区域，依托特殊地理区位的优势，受城区经济辐射、社会意识形态渗 [6] 透和城市生态效应的影响 ，是城乡二元体制的集中体现地区，承载着服务于城市、同时也 要服务于乡村的复杂用地功能。在快速城镇化进程中，城郊乡镇一直处于动态的空间重构和 社会经济转型之中，以此满足城乡空间发展需求，这种空间动态源于两方面的动力机制：（1） 基于农地的非农化建设开发：在以市场为资源配置主体的经济体制下，市场空间竞价促使土 地价值收益较低的农地不断流向收益更高的非农建设用地 （尤以房地产开发为主），房地产 [7] 在单纯的市场机制运作下能够通过空间竞价的方式轻易地获取土地资源配置的主导权 ； （2）基于农村集体所有土地的非正式开发：城郊乡镇大量的农村集体所有土地远远比国有 土地的出让价格低，虽然国家对集体土地流转有着严格的管理制度，但巨大的经济效益促使 [8] 其长期活跃在 “灰色”市场当中 ，并且在新型城镇化进程中，对土地 “控增逼存”的约束 机制，限制了传统城市土地利用蔓延式的空间拓展范式，出现了建设用地指标严重紧缺的局 [9] 面 ，这就导致了城郊乡镇企业用地、小产权房等基于集体土地的“非正式”开发极为盛行。 因此城郊乡镇在多元化的开发主体下，地方政府 （以公共服务、基础设施开发为主）、 企业 （房地产商、城市运营商）与村