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城镇化地区村庄更新模式探讨—— 以杭州市为例 刘吉平 摘要： 《城乡规划法》将乡村地区纳入规划建设管理，对广大乡村地区的依法建设，以及村民的守法、遵 法意识的提高起到了很大作用。但是，快速城镇化背景下城乡边界长久以来一直不甚清晰，乡村地区不断 被城镇化蚕食。城镇化地区的村庄如何更新改造，成为规划界需进一步研究的问题。以杭州市为例，目前 城镇化地区内的村庄更新主要通过农居安置房建设解决村民住的问题，通过留用地建设解决村民收入的问 题，而对于被市民化的村民的精神文化需求缺乏专门研究。本文提出城乡规划作为国家治理体系的重要组 成部分，城镇化地区村庄更新应借鉴乡村治理体系的模式。在分析杭州市现有的乡村规划实施模式的基础 上，提出关注村民的精神需求，关注历史文脉、民俗的传承，以实现城镇化地区村庄多样化、人性化的改 造更新的对策建议。 关键词：国家治理，城镇化地区，城中村改造 1 引言 农业、农村、村民问题是关系国计民生的根本性问题,党的十九大报告提出乡村振兴战 略，明确 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,同时强调要 加强 “加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。城乡规划 作为国家治理体系的重要组成部分，空间治理体系和治理能力的建设预计在今后一个时期将 1 成为规划界研究和讨论的热点问题 。城镇化地区内的村庄更新过程中如何体现对村民意愿 的尊重，是一律改造成居民小区，还是可以适度保留“乡村风貌、民族文化和地域文化特色”， 成为新时期城镇化建设容易忽视却不能回避的问题。 2 存在问题 2.1 村民自治的原则要求与规划审批制度不衔接 人民公社体制废除后，我国农村地区的国家治理结构一直沿用“乡政村治”，即在县以 下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。 《村民委员会组织法》第五条规定了：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工 作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”《城乡规划法》 也明确提出乡村规划应当“从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”，乡村 发展要“发挥村民自治组织的作用”，要求村庄规划在报送前应当“经村民会议或者村民代 表会议讨论同意”。但是，在中国当前 “议行合一、强势政府”的政治体制下，城乡规划尽 2 管被定位为公共政策，但规划决策、执行和监督的权力实际上仍然高度集中于政府部门 ， 行政权与村民自治权的界限不清晰。具体落实到规划许可上，特别是城镇化地区的村庄，一 般采取 “一书两证”的模式，突出规划作为 “政府工具”的特点，强调了“报上级政府或规 划部门审批的流程”及“按图施工”的概念，审批制度设计与村庄的自治传统难以达成统一。 2.2 宏观的规划理念与多样化的村庄不适应 《城乡规划法》第一次以立法的形式建立了城乡规划体系，明确了“规划区”的概念， 即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。同时， 对乡、村庄规划区和城镇规划区内的建设活动在法条设置、管理程序及模式上作出了区分, 明确了以乡村建设规划许可证为核心的乡村规划许可制度。地域广阔及发展不平衡的现实导 致单一的“自上而下”的规定或政策难以适用全国范围内的乡村发展要求，城中村、景中村、 近郊村和远郊村所面临的发展趋势有很大差别，这一制度对城镇化地区的村庄没有做出规 定。 由于目前城市 （镇）总体规划，尤其是大城市的总体规划划定的规划区范围较大，往往 包含许多乡和村庄。对于被纳入城市规划区范围的乡和村庄，在规划管理中是划定“乡村规 划区”核发乡村建设规划许可证，还是依据 “城市、镇规划区”核发 “一书两证”，也就是 说，城市规划区与乡村规划区范围是否可以重合，在 《城乡规划法》中并未作出明确规定。 3 杭州市现行村庄更新模式总结 3.1 乡村规划许可制度的落实情况 根据 《城乡规划法》、 《浙江省城乡规划条例》、 《杭州市城乡规划条例》的规定，对 于城乡空间主要通过规划许可的方式实现规划实施，主要包括： （1）城市、镇规划区内的 建设用地：分国有土地和集体土地两种类型，国有土地发放 “一书两证”，集体土地未作说 明。 （2）乡、村庄规划区内的建设用地：分国有土地和