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城乡统筹视角下的养老规划思路探索 —— 以德州为例 雷茂民，范丽君 摘要：在城乡二元体制下的快速城镇化进程中，兼顾城乡的养老服务规划尚待完善。本文在总结了德州市 养老发展困境、发展诉求，并研判国内外养老发展趋势的基础上，提出城乡统筹视角下的养老规划编制思 路，构建城乡一体的 “居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”的养老服务体系，建立分级分 类、差异配置的养老设施标准体系，培育以城带乡的“养老+”特色产业，将养老服务体系标准构建与养老 设施建设管理相结合，将养老事业与养老产业发展相结合，有助于破解城乡二元体制下城乡养老的诸多问 题，为构建城乡均等的养老服务体系提供规划支撑，以期为相关规划提供参考。 关键词：城乡统筹，养老规划，养老体系，养老产业 1 引言 党的十九大报告提出新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平 衡不充分的发展之间的矛盾，在养老方面要求积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老 政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。《“十三五”国家老龄事业 发展和养老体系建设规划》从国家战略层面提出健全以居家为基础、社区为依托、机构为补 充、医养相结合的养老服务体系发展目标，大幅提高养老服务供给能力、改善服务质量、提 供多层次、多样化的养老服务。 老龄事业快速发展与城镇化同步推进。自2000 年各部委联合发布 《关于加快实现社会 福利社会化的意见》（国办发 〔 〕 号），并提出投资主体多元化、服务对象公众化、 2000 19 服务方式多样化、务队伍专业化的发展思路和目标以来，养老服务发展大致经历了三个阶段： 第一阶段 （2000—2005 年）主要围绕养老服务社会化开展，推动老年福利服务由补缺型向 适度普惠型转变；第二阶段 （ — 年）是养老服务体系探索期，重视居家养老服务 2006 2011 及城乡医疗保障服务等养老事业建设；第三阶段 （ —至今）初步形成以居家为基础、 2011 社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，养老事业与养老产业进入快速发展 期。第一、二阶段养老服务的重心仍然在城市，而且主要是针对机构养老设施，第三阶段伴 随国家推行新型城镇化发展战略，破解城乡二元结构，重点在公共服务、基础设施方面均衡 配置，大力发展老龄服务事业和产业，乡村地区的养老服务逐渐得到重视。 本文以德州市养老规划为例，分析城乡老年人口分布特征、养老服务设施配置水平、养 老需求，探讨城乡统筹视角下，以人为本的养老规划编制思路，探索建立城乡普惠、分级分 类的养老服务体系，探索养老事业与养老产业发展协调发展的方向，以期为其他城市养老规 划和相关建设提供参考。 2 我国的养老服务发展现状 我国的养老服务体系建设处于起步阶段。系统性提出建设养老服务体系始于2011 年， 国务院先后发布 《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划 （2011 －2015 年）》，明确提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居 家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30 张，将其 作为应对人口老龄化、保障和改善民生、转变传统养老模式、满足多元需求的一项长期战略 任务，并强调居家养老、社区养老和机构养老的有机联系，尤其重视社区养老服务对居家养 老的重要支撑。以德州为例，德州市养老服务现状为 “ ”（即 的老人为居家养老、 9613 96% 1%的老人为社区养老、3%的老人为机构养老），与山东省提出的“9064”目标相差甚远，且 医养衔接不足，养老服务体系建设缺乏统筹规划、整体性和连续性。机构养老服务和社区养 老服务设施严重不足，难以满足生活条件改善后对健康生活的追求，缺乏医护型、养护型养 老设施，部分区县及基层地区设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰 藉等多方面服务，仍然处于保障补缺型设施阶段。 2.1 养老设施建设滞后于老龄化发展 我国已进入快速老龄