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关于完善土地出让收支预算管理问题及建议 沙洋县土地出让收支预算管理基本情况 近年来，沙洋县政府及其财政、国土部门认真落实《国 务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 （国办发），积极推进土地有偿使用制度改革， 不断规范土地出让金“收支两条线”管理，将土地出让金收 入全额缴入国库，实行地方基金预算管理，土地出让金收入 逐年提高，成为非稅收入来源的一个主要渠道，为城市建设 和新农村建设积累了资金，促进了我县经济社会的持续快速 发展。2011年出让土地126宗，出让面积127. 12万平方米, 出让总价款54065万元。2011年土地出让金收入54065万元, 土地出让金支出54066万元。 国有土地出让金收支管理中的矛盾和问题 ?供地计划形式化 年度供地计划应在国家宏观政策的指导下，根据上级下 达的征地控制指标，结合本地区经济发展规划、城市发展规 划和土地利用总体规划下编制，确定供地规模、不同用途的 供地结构和城镇供地布局等。这样，为编制国有土地使用权 出让收入预算才有相对准确的依据。但实践中，往往把土地 作为一个筹资平台和城市建设的工具，具体表现为：一是地 方政府不重视年度供地计划的编制，计划编制粗糙，流于形 式；二是计划编制以后，变更频繁，严肃性不够，执行性随 意；三是由于存量土地的存在，年度实际供地规模要大大超 过年度计划。 ?土地开发无序化 国有土地使用权的出让，应该在土地开发完成后，方可 进入公开出让程序。但实际操作中，往往在土地征用或收储 刚完成，拆迁等工作尚未开始时即进行公开出让，边拆迁、 边开发、边交地、边收取出让金。这种无序开发既可能因拆 迁不顺利等原因不能如期对开发商交付土地，造成出让金收 入无法如期收回，也容易因征地、收储土地、拆迁、基础设 施配套建设分散在各行政级别相同而又独立运行的不同主 体，各主体之间信息不通而导致土地储备中心归集土地出让 成本混乱，核算成本不实，由此影响了财政据实分配土地出 让金，形成财政风险。 ?收益分配短期化 由于县乡财政目前普遍比较困难，城镇化建设主要靠出 让土地来解决资金来源，很多乡镇的人员开支、机构运转经 费都要靠出让土地来解决。因此，土地出让金到账后，除补 偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实被征地农民 的土地换保障的基金。这意味着，被征地农民和被拆迁居民 以后基本生活得不到保障。要靠政府兜底，随着老龄化社会 的到来，财政的支付压力将越来越重。 ?收入征管软弱化 目前主要征收的是招、拍、挂出让的出让金，其他类别 的出让金征收相对较弱。究其原因，主要有：一是法律、法 规缺失；二是收益监管不力。 ?管理模式僵化 国办发［2006］ 100号文件规定，国土出让收支应全额纳 入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”管理。要 求地方国库中应设立专账，专门核算土地出让金的收入和支 出情况。要求建立预决算制度，并向政府、人大报告。财政 部财综［2006168号文的实施办法中规定，土地出让收入全额 直接缴入地方国库，并设置了相应的财政预算收支科目。这 一规定，在实际操作中存在着许多问题：一是预算编制不科 学；二是核算基础不完善；三是预算管理有缺失；四是收益 基金运作条件不成熟。 关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的建议 针对目前土地出让金收支管理中存在的问题和矛盾，建 议如下： ?统筹规划，着眼长远，兼顾眼前 首先，要调整考核机制；其次，要科学编制土地利用总 体规划；最后，要严格供地决策，科学编制年度供地计划。 ?坚持以人为本，落实科学发展 土地是农民的命根子，在现行土地管理制度下，集体土 地不能进入市场，只有国有土地才能将其使用权进行交易， 且该市场由国家垄断，这本身是一种法律制度设计上的缺 陷。归根到底，初始交易的土地出让收入应归农民集体所有。 而且土地出让收入的递延属性，应将这部分收入主要用于被 征地农民的社会保障。在使用方向上，一要严格土地出让金 的使用范围；二要坚持着眼长远，充分发挥土地出让金的长 久效益。土地出让金是一种递延的收入，因此它的使用要体 现“功在当代，利在千秋”思想。 ?强化收入征管，防止收入流失 建立信息化管理系统。采用现代化的征管手段，建立由 规划部门、国土、土地储备机构、建设、房管、财政等部门 相互联网、信息共享的管理平台，以提高工作效率，加强相 互监管。 加强监督检查。财政部门应加强对土地出让金政策执行 情况的稽查，发现问题，立即纠正。审计部门应将其列入重 点审计内容，加强审计监督。 ?加强预算管理，创新管理方式 土地出让金作为政府财政收入的重要来源之一，应切实 加强预算管理。 一要实行弹性预算。根据土地出让金收入、成本支出不 确定性的特点，根据县政府确定的年度供地计划，编制列收 列54支的土地出让金基金