底线思维_新常态下_三规合一_编制方法的创新实践_以宁夏平罗为例_.docxVIP

底线思维：新常态下“三规合一”编制方法的创新实践 一一以宁夏平罗为例 李宏志，卢石应，王何王 摘要：由于现行我国空间规划体系存在诸多差异，造成各种空间规划相互之间存在“打架’’现象，造成空 间管理无序、土地资源浪费、生态坏境失衡等问题。针对宁夏平罗县现状建设用地特征以及发展变迁，本 文首先开展城乡发展策略研究。然后结合平罗县“三规合一”编制方法的创新实践，提出新常态下“三规 合一编制应是采用底线思維保障城市发展核心管控要素f并通过建立协调机制，将冲突点和矛盾点变成 规划编制和管理实施的着力点6 关鍵词：三规合一底线思维空间规划体系全域规划城乡一体化 1 “三规合一”的内涵 U对“三规”的认识 规划是具有引领作用的纲领性文件。就一座城市而言，国民经济和社会发展规划、城乡 规划和土地利用总体规划是影响经济社会发展大局的三个最为重要的规划，国民经济发展规 划和土地利用规划侧重纵向时间维度上的数量增长，强调部门和行业层级的“条条”落实； 城乡规划以空间资源管制和利用为特征，偏重横向空间的资源分配和保护，强调部门和区域 间的“块块”合作。 国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目 标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。城乡规划是一种综合发展导向型空 间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，兼具空间性、时间性和政策性，土 地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护， 其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调 控的最有力手段，因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大的空间规划0 图1三规的地位和认识 L2 “三规”的冲突点和矛盾点 由于国民经济发展规划、城乡规划、土地利用规划的规划主体、技术标准、编制办法不 同，各规划中涉及空间资源利用的技术标准不协调、用地分类与划分标准不一致、表述方式 不一致、规划期限不统一、空间管制不一致，导致长期以来“三规”不能有效起到空间统筹、 空间管制、优化开发和耕地保护的作用，引起城市空间资源配置和功能布局等的一系列深层 次问题，同时，在同样一个空间上这三个规划也缺乏有效的衔接和联系，造成在同一横向维 度上，不同规划管控存在矛盾和不协调。 不同管理部门 多种管制模式 多种管制分区 图2空间管制手段的差异，导致管理力度不一、实效不明显 1 3 “三规合一”的本质 现行的“三规”体系，经过长期的发展和完善，已经和经济社会发展紧密相连；现行的 “三规”问题，是政府职能转变未能满足市场经济发展水平要求的矛盾表现$因此，“三规合一”的提出缘起于解决现行体制下不同部门规划之间的冲突，实现“城乡规划一张图、空 间全覆盖、建设一盘棋 “三规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间 布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提 高政府行政效能的有效手段。因此，“三规合一”将不会取代任何一项法定规划，而是起到 统筹协调的重要作用$在规划地位方面，“三规合一”应是地方各类规划体系中的顶层规划 设计，并建立各类规划的协同平台，提供前置的规划编制条件，指导地方规划的调整与编制。 2开展“三规合一”的必要性 Z1区域位置 平罗县位于宁夏银川平原北部，青铜峡灌 区下游，西倚贺兰山，东滨黄河，地处东经 105。5—〗06°:50、北纬 38°4If—39°HV之间， 北邻石嘴山市惠农区，东北与内蒙古自治区鄂 托克前旗、鄂托克旗接壤，西与内蒙古自治区 阿拉善左旗毗连，南邻银川市兴庆区和贺兰 县。黄河在县境东侧由南向北穿过，京藏高速、 110国道、i㈤国道和包兰铁路从县境南北向 通过 22现状建设用地特征 2. 1城镇建设用地利用不集约 根据国土部门土地利用2013年变更调查测算，2013年全县人均城镇建设用地面积294.2 平方米，其中县城人均建设用地面积约166平方米。 2. 2村庄布局分散、土地利用不集约现象尤其突出 2013年全县有142个行政村，1043个自然村，平均每个行政村有7+35个自然村；而同 时每个自然村的平均用地规模小，平均仅为7.36公顷，居住186.3人^按照农村常住人口计 算，全县农村人均建设用地面积达到487.3平方米，在个别乡镇人均建设用地面积达到600 平方米以上, 图4平罗村庄居民点现状分布图 2. 3国土空间开发强度较大，城市空间开发建设有待进一步提升 2012年国土空间开发强度（建设用地总面积比重）为8.58%，基本达到沿黄经济区城 市带2020年的目标（8.67%);城市空间占国土比重为1.44%,达不到沿黄经济区城市带2010 年的平均水平——2.22%;城市空间人口密度（城镇人口/城市空间）为3