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美国政府对公益慈善事业的管理及启示 中国社会科学院美国研究所研究员 徐彤武 2012-11-6 11:00:47　　来源：《2011年美国问题研究报告》（2011年《美国蓝皮书》） 　　内容提要：美国是世界第一慈善大国，其公益慈善组织的主体是符合《国内税收法典》501(c)(3)条款的免税组织，包括公共慈善机构和私立基金会。公益慈善事业健康持续发展的关键因素是各级政府的依法、有效和透明管理。在由联邦、州和地方三级政府组成的管理体系中，联邦税务局发挥了主导作用。美国的实践给予年轻的中国公益慈善事业以多方面的启示，但对中国的监管部门来说，关键是要首先做到实事求是，解放思想，敢于开拓，勇于创新。　　关键词：美国 慈善 政府监管 联邦免税组织　　美国是当今世界上公益慈善事业最发达的国家。在这个人口超过3.08亿的大国，各式各样的民间慈善组织可谓多如牛毛，似乎无所不能：它们拥有可观的人力、专业、资金和技术资源，具备较强的组织、动员和应急能力，所从事的事业和提供的公共服务覆盖了美国各个阶层的人群和城乡社区。公益慈善事业的兴旺是美国非营利部门（nonprofit sector）发展的直接结果。统计数据表明，美国的非营利组织，即民间组织中的2/3从事公益慈善事业。而如果把非营利部门单独列为一个经济体，那么它的从业人数约有1300万，占美国就业人口的近10%，所拥有的资产价值3万多亿美元。 按照世界银行公布的2009年各国国内生产总值（GDP）排行榜，这个经济体的实力可以名列世界第5位，超过法国、英国或者意大利。 　　为什么美国的公益慈善事业能够如此发达呢？人们可以罗列出许多原因：相对而言，美国人民是慷慨大方的人民。 慈善捐赠在美国被普遍视为美国历史传统的一部分、公民应有的善举乃至整个国家的特质（Nation’s character），所以即便是在遭受金融风暴打击后经济低迷的2009年，慈善捐赠总额也超过了3037亿美元。 美国有许多在本国公众中影响力广泛的独立媒体，如《纽约时报》、有线电视新闻网（CNN）等，它们在宣扬慈善理念、监督慈善组织方面发挥着积极作用。但是，这些都不是起决定性作用的因素。从根本上讲，促进和保障美国公益慈善事业不断发展的决定性因素是美国已经形成的一整套良性制度。在这套制度中，政府对公益慈善事业的依法管理、监督与支持起到了关键作用。 　　一 美国的公益慈善事业：主体与政府管理体制框架　　美国公益慈善事业的实践主体是各种形式的私立（即民间）慈善组织。公益慈善组织（public charitable organization）是一个涵义相当宽泛的概念，它既受到古老的英国慈善法影响，也与美国政府给予公益慈善组织的免税待遇息息相关。不过，全国到底有多少个这样的组织，是一个难以找到权威答案的问题。因为除了在各级政府部门已经登记备案的公益慈善组织外，还广泛存在着大量非正式的慈善组织和志愿服务组织，另外有许多正式成立的民间组织可依法不登记，如宗教团体和某些自愿放弃登记的组织。综合考虑各方情况，并参考美国学者的研究结果，可以比较有把握地说在美国至少有数百万个民间组织属于公益慈善组织。 　　在这数百万个组织中，典型地代表着美国公益慈善事业规模、实力和治理水平的“主力”是依据联邦法律《国内税收法典》（Internal Revenue Code）501(c)(3)条款豁免联邦所得税的组织，它们通常也被叫做501(c)(3)条款组织，或者与符合其他条款规定的免税组织一起被通称为联邦免税组织（exempt organizations）。 除了这些组织之外，在各州政府登记备案的还有大批公益慈善组织。至于可依法免于登记的宗教组织，鉴于它们的情况复杂，而且所有主要的由宗教组织兴办的公益慈善机构均系正式登记的联邦免税组织，故本文不予单独论述。 　　《国内税收法典》501(c)(3)条款被美国人奉为“公益慈善事业的圣经”。首先，符合条件的组织可以豁免联邦所得税，享受经济与税收方面的实际好处。其次，向501(c)(3)条款组织捐赠款物的个人或机构也能享受联邦所得税的减税优待。最后，在各类民间组织中，501(c)(3)条款组织能产生无可比拟的“光环效应”——美国人普遍认为，与工商业组织或政府机构相比，501(c)(3)条款组织更值得信任。 　　从1969年起，《国内税收法典》将501(c)(3)条款组织划分为两大类：公共慈善机构（public charities）和私立基金会（private foundations）。据联邦税务局公布的数字，2009年度 501(c)(3)条款组织共有123.82万个，占联邦免税组织总数（191.27万）的64.7%。 另据美国全国慈善统计中心（NCCS）数据，截止到2009年10月全美共有私立基