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市区两级医疗卫生事业财权与事权划分简析李治 （中南财经政法大学，湖北 市区两级医疗卫生事业 财权与事权划分简析 李治 （中南财经政法大学，湖北 武汉 430223） 摘 要 近年来，中央政府十分重视医疗卫生事业的发展，进一步深化医疗卫生事业改革， 加大医疗卫生投人力度，完善医疗卫生机构网络，使卫生事业取得长足发展，城乡居民健康水平 提高，但存在的差距和问题依然明显，值得各级党政的重视和关注。就医疗卫生事业市区两级财 力与事权划分及匹配机制的问题进行探讨，找出问题根源及未来发展可能面临的挑战，并给出出 路及建议。 关键词 市区两级；医疗卫生事业；财权；事权 一、市区两级医疗资源分布情况 （一）市属、区属医疗资源分布均衡情况 市区两级医疗卫生服务资源分布不均衡。受政府规 划能力弱化和市场因素增强的影响，医疗资源大量从贫困 地区向富裕地区集中、从农村向城市集中、从基层机构向 高端机构集中，造成基层卫生服务资源和能力薄弱。 （二）医疗资源财力分布状况 市区两级卫生资源主要由医院和卫生院主导，而村 卫生室等机构投入较少。医疗资源财力分布状况也是不均 衡的。 二、市区两级医疗卫生事业财力匹配存在的问题 （一）国家基本药物制度改革财力匹配情况 1、国家基本药物制度改革后药品销售利润损失财力 匹配情况。基本药物制度有四个目标性标准：第一，必须 采用484种基本药物目录以内的药品；第二，必须实行零 差率销售；第三，网上采购；第四，政府补贴。自2011年 5月31日起，实施国家基本药物制度后，各个区医疗机构 服务范围受到限制，不仅药品收入减少，同时医疗服务也 因为药品品规所限而出现一定幅度的下降。现有的医疗条 件、现有的资金保障水平将难以满足未来发展的需要。 2、配合国家基本药物制度改革后绩效工资的财力匹 配问题。2009年9月2日，国务院常务会议决定在公共卫生 与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资。配合医药卫生体 制改革，特别是实行基本药物制度后，在疾病预防控制、 健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫 生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生 服务机构等基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，对离退 休人员发放生活补贴。此次会议明确了事业单位实施绩效 工资的基本原则。一是实施绩效工资与清理规范津贴补贴 相结合，规范事业单位财务管理和收入分配秩序，严肃分 配纪律。二是以促进提高公益服务水平为导向，建立健全 绩效考核制度，搞活事业单位内部分配。三是分级分类管 理，因地制宜，强化地方和部门职责。四是统筹事业单位 在职人员与离退休人员的收入分配关系，不断完善绩效工 资政策。而全国各区都反映实施国家基本药物制度改革后 公共卫生机构与基层医疗单位绩效工资缺额将有扩大的情 况。但是如何解决绩效工资缺口的问题，却没有相关的解 决政策。 （二）基本公共卫生服务财力匹配问题 全国各区公共卫生服务财力投入存在不足，根据各 个省出台的公共卫生服务规范，按照各个区的服务人口， 以现行的医疗卫生服务物价标准测算，各个区完成11项基 本公共卫生工作需要的资金远大于目前落实的公共卫生补 助经费（人均仅25元：其中中央15元/人，省4.18元/人， 市3.5元/人，区2.32元/人），且各个区都是按照户籍人口 数计算上级补助，进一步使得公共卫生经费产生大缺口。 此外，各个区公共卫生服务资源相对不足，各个区公共卫 生人才也相当缺乏，不能满足该区人民的需要。 社 会 保 障 社 会 保 障 Social security （三）卫生监督财力匹配问题 各区卫生监督执法历来是由市卫生监督管理局直接 负责。而由于监管对象不断增加、路途遥远等实际问题， 使得监管难度不断加大，仅依靠市卫生监督局难于监管到 位，而区级有责无权，工作压力大。存在的具体问题如 下：一是体制不顺。区级虽然是县级行政管理机构，但是 下辖行政区的卫生行政部门却不具备卫生监督执法主体资 格，无法对违法行为实施行政处罚，不能实行有效的监督 管理。二是人少事多。卫生部门常常顾此失彼，不能实施 精细化的监督管理，导致存在管理盲区，城郊特别是农村 卫生执法工作无人管，少人管，存在着空白区和薄弱环 节。三是有事无钱。卫生监督执法行为现在基本为零收 费，长期以来，市级财政在区级卫生监督执法工作上没有 投入，而区级财政也未安排相应工作经费。四是设施落 后。目前，各个区开展卫生监督执法仅仅停留在“磨嘴皮 子”上，基本以说服教育为主，缺乏有效的检测手段，执 法时无法及时出具强有力的科学依据，卫生监督工作只能 “打嘴仗”，往往事倍功半。 （四）新型农村合作医疗制度财力匹配情况 中央政府于2003年出台了新型农村合作医疗制度改革 的思路，明确提出了政府增加投入的责任，但是各个区在 新型农村合作医疗方面的方案设计