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城镇化创新发展与城市功能转型的对策与建议 城市是地域生产力的集中表现形式，是经济社会发展的动 力和中心。现有城市治理的经验证明，只有对关键性问题进行 精准治理才能有效解决问题。南京大学张鸿雁教授通过调研， 对江苏城镇化与城市功能转型的价值意义进行判断，总结其中 的典型问题，并对江苏未来城镇化创新发展与城市功能转型提 出建议，明确提出江苏不仅要提高“城市化率”，更要提高“化”的 水准，努力走出一条全面创新的“精准治理”之路。 一、江苏城镇化与城市功能转型的价值意义 1. 促进城市产业与功能空间变革。一是使现有城市成为新 型产业集聚中心。改革开放 30 余年，江苏整体上已进入新型工 业化阶段，对于城市的产业结构、增长动力均产生了新的要求。 各城市以新能源、新材料、节能环保、软件和服务外包、物联网 等新兴产业作为突破口，实现城市产业功能现代化转型。二是 促进城市成为高端产业发展中心。据调查，江苏全省已建成 100 余家不同形态的省级现代服务业集聚区，三次产业从业人员结 构实现“三二一”的重要转变。三是加快江苏城镇融入全球城市 价值链。资料显示，江苏省已组建智能机器人、纳米、云技术、 生物医药和智能电力电气等 10  个产业创新国际合作联盟，已 确认的外资研发机构总数达 400 余家，其中世界 500 强设立 外资研发机构近 100  家。尤其在苏锡常等城市，国际化城市产 业体系与国际化资本价值链经营体系正逐步形成。 加快城乡空间与二元结构转变。一是为应对更为广泛和 激烈的城市间竞争，江苏的城市与城市之间更多的是以城市群、 都市圈等组合城市的方式展开积极合作，实现各城市共同发展， 重点发展空间多极化。二是城市与乡村的统筹发展是城市现代 化和新型城镇化的必然要求。在江苏，城镇化与新农村建设互 为里表，城镇化已成为江苏解决“三农”问题的重要途径。 催生城市社会与文化结构转型。一是城市功能转型保障 了江苏城市整体的现代化，确保城市持续健康发展。在由传统 向现代转型的意义上，江苏城市文化功能在城市传统的基础上 形成合理有效的转型性生长。二是江苏的城镇化创新发展实现 了对当地文化的保存与衍化。在江苏城镇化、现代化进程中，各 市实现了对地区文化的历史延续与基因传承，发挥了城市自身 的“容器”功能，成为承载集体记忆的精神家园，满足城市居民在 精神层面的功能需求。 二、江苏城镇化与城市功能转型所面临的问题 1. 三级梯度发展使地区呈结构化空洞。一是江苏北部缺少 具有较强辐射带动功能的发展极及具有协调极功能的城市。二 是受苏南模式影响，江苏发展重点更多集中于苏南，而缺少对 其他空间尤其是沿海区域的合理科学投入。三是受制于长江的 南北天然分割以及跨江通道缺乏，江苏城镇南北联系不充分。 这集中表现在苏南的快速发展对苏中辐射带动作用有限，同时 苏北苏中内部城镇空间联系松散，缺少互动。 2. 地区特色缺失造成乡镇市网状结构失衡。一是城乡居民 收入差距进一步拉大。据统计，2014  年，江苏城乡居民收入比 从先前的 1.86 倍扩大到 2.57 倍，且苏南苏北乡村分化较重。 二是村庄分布规模小、分布零散。据统计江苏目前自然村数量 近 14 万个，其中人口规模 100 以下的约占 50%，且其中较大 部分为 50 人以下。苏北一些自然村的房屋空置超过 10%，有些 地方劳动力流出超过 50%。村庄空间分布过于分散不仅使得土 地集约程度较低、人地矛盾更为突出，而且也加大了基础设施 和公共服务设施的投入成本。三是中小城市（镇）尤其是中心镇 功能和特色产业发展不足。而这些城镇是直接与乡村密切联系 的空间单元，一方面是县域经济持续增长的新载体，另一方面 是实现新农村发展突破的重要力量。 3. 精准治理缺乏使区域治理问题凸显。一是城市发展空间 不公平，保障性住房制度不完善、城市空间分异加剧、城市公共 空间衰弱。二是城市就业失衡与城市贫困加剧，就业不充分现 象有增加趋势。三是以交通拥堵为主要特征的“城市病”蔓延及 城市环境问题、城市安全、城市社区隔、城市养老等问题开始显 现。此外，江苏城市也呈现出“资源依赖型现代化”，而在推进现 代化的过程中虽然江苏已十分注重维持生态友好，但更多则表 现为补救性清理而非预防性保护。 三、江苏城镇化发展与城市功能转型的“精准治理”举措 1. 增加多样政策引导。一是通过多样化引导，以城镇带、都 市圈、特色城镇网络为核心，推进江苏全域城乡一体化和新型 城镇化整体发展新格局。一方面，苏中、苏北地区需要通过城镇 化来增加城市人口规模，集聚特色中心城市能。另一方面，苏南 需要加快农民、外来务工人员等群体的市民化进程，实现城镇 化水平质的提升。二是针对不同地区需要制定差异化的经济社 会发展政策。如差异化的产业准入政策、财政转移支付政策、生 态补偿政