广州城市总体规划的演变与思考（下）.pdf

广州城市总体规划的演变与思考（广州城市总体规划的演变与思考 （下下）） 广州城市总体规划的演变与思考广州城市总体规划的演变与思考 （（下下）） 2017年 11月 27 日 （2）严控底线、分层管控 区域化、一体化发展成为当前城市化发展的共性历程，现有以中心城区用地规划为核心的 总规编制与管控体系已无法全面适应广州这类超大城市的发展规律和诉求。为此，广州第 16 版总规改变全域全盘用地规划编制手段，首次以“框定底线、分层管控”的理念为指导， 构建全市域和中心城区两个规划层次，形成有限要素管控、分层差异管控的规划编制思路。 全市层面，规划基于划定“限制和控制类要素”反向倒逼出“城市发展底线”，即“三区 四线”刚性控制要素，作为全市空间资源管控的主要依据。而在中心城区层面，规划则严 格按照现有规范要求，对各类川地进行具体规划与安排，并通过《中心城区土地利用规划 图》对空间资源进行全面的管控和引导。 （3）以精细化用地核查为核心的“三规合一” 广州于 2009 年被列入第二批卫星督察工作试点城市名列。为此，广州高度重视，第 16版 总规从一开始便借助 2012年全市开展“三规合一”工作的新契机，以实现依法精细化管 控为目标，将摸清空间资源、协调规划差异、全方位用地核查等作为空间资源梳理的核心， 全市共协调约 30 万个差异图斑，整合形成“一张图”，保证了总规与土规在用地规模与 图斑的一致；随后，广州市又以“三规合一”为基础，于 2013-2014 开展“近期重点建设 项目纳入总规的核查工作”，核查项目 2000余项；2015年，开展“三区四线”内用地和 项目的全覆盖、网络化精细核查，核查差异图斑 8万余块，以达到管控的严肃性和可实施 性（图 8）。 （4）面向权责清晰、精细化政策管理的法条化探索 针对传统总规成果普遍存在的条文表述规范性不足、要求模糊、难以直接作为公共政策和 行政依据等问题，广州市第 16版总规也以实现“对上可用于管理，对下可指导实施”的 管理目标，进行了“法条化”探索。规划创新性地将成果调整为“文本＋文本说明＋图集” 形式，其中“文本”是总规作为公共政策的规范性表述，参考法律、规范“章、节、条、 款、项”的行文语法和体例，统一和规范了文本中目标性、措施性、程序性和强制性内容。 “文本说明”则作为对“文本”配套的解释性说明。通过完善法定性和技术性内容的界定 与平衡，这一轮的“法条化”工作为未来总规探寻规划的权责奠定了初步的实践基础。 3 关于总规未来发展的思考3 关于总规未来发展的思考 3 3 关于总规未来发展的思考关于总规未来发展的思考 广州总规在各时期针对特定的背景，进行了积极的探索实践，对促进城市的健康发展起到 了不可替代的作用但在目前精细化管控的背景下，却遇到了新的困惑。总规到底是什么？ 又应该发挥什么作用？为此，笔者进行了如下思考。 3.1 当前总规的困惑 3.1.1 总规管什么——各级事权的界限？ 当前国家将总规作为管控地方空间资源的主要手段，但管控内容是什么，管到什么程度， 并没有明确细则，各级事权的边界一直尚未理清与界定。例如卫星督察是对总规强制性内 容的实施情况进行监督，但当前的强制性内容规定模糊宽泛、深度不一，导致卫星督察的 范围和深度都难以界定，国家的监管可以时而穿插、介入到地方的微观事务。现行《城市 规划编制办法》中既有像“土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容 积率、人口容量等）”这样非常细致的总规强制性内容要求，又有像“城市各类绿地的具 体布局；城市地下空间开发布局”等宽泛的规定。此外，我国现行的总规分级审批制度也 缺乏相应的标准与细则，每一级审查中均需审批总规几乎所有内容，造成总规协调沟通程 序反复、周期过长的局面，也影响了总规的编制、审查和监督的重点。 3.1.2 总规怎么管——刚性与弹性的协调？ 卫星督察使总规受到地方的空前重视，但由于现阶段缺乏明确的细则，在操作中实际为高 精细、坐标式的监测方式，无论差异大小，只要出现偏差便被视为建设内容不符合总规意 图。当前广州在城市规划管理中，任何项目、任何规划变动都会被要求与总规成果进行坐 标对比。