低保瞄准的精准化与农村低保治理转型——基于鄂东W村的实地调研（上）.pdf

低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 低保瞄准的精准化与农村低保治理转型低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 ——基于鄂东——基于鄂东 WW 村的实地调研村的实地调研（（上上）） ————基于鄂东基于鄂东 WW 村的实地调研村的实地调研 （（上上）） 2018年 02月 02 日 摘要：摘要：低保对象的瞄准是决定低保制度反贫困效果的关键一环，而社区评议和家计调查是 摘要摘要：： 低保瞄准的两种主要机制。本文通过对鄂东 W村的实地调研，发现社区评议机制在实践中 面临着严重的瞄准困境：一是管理粗放导致分配不公，二是监督薄弱导致瞄准偏离。在此 情况下，地方政府引入了家计调查机制，具体做法是引入“虚拟收入”的计算方法和大数 据核查，大大提升了低保瞄准的精准化程度。从社区评议向家计调查的转变反映了低保治 理从低成本的模糊治理向高成本的精准治理的转型，其深层动力在于国家治理向规范化方 向的转型。 关键词：关键词：低保，瞄准机制，社区评议，家计调查，转型 关键词关键词：： 本文系教育部哲学社会科学研究项目“完善基层社会治理”(14JZD030)成果。 自国务院 2007年在全国建立农村低保制度以来，经过近 10 年的快速发展，低保制度不断 走向完善和成熟。具体表现在：保障人数不断扩展，从 2007年的3566.3 万人增长到 2015 年的 4903.6 万人，增长37%；保障水平不断提升，年人均补助标准从 2007年的 840元增 长到了 2016 年的 1766.5元，增长了 110%；①保障制度建设不断规范，先后建立了民主评 议制度、公开公示制度等配套制度，制度化水平显著提升。尽管如此，在实践层面，农村 低保制度仍然存在诸多问题，集中表现在低保的瞄准困境上。 低保制度是最低生活保障制度的简称，其保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生 活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原 因造成生活常年困难的农村居民”。也即是说，低保是在社会资源有限的情况下，对贫困 [1] 人口的一种底线保障，以维持其基本生活。 为此，首先需要将贫困人口从所有人口中间 [2] 筛选出来，这是决定低保制度反贫困效果的关键一环。 按照制度设计，低保主要根据收 入水平确定保障对象，所有收入低于最低生活保障线的家庭均是其保障对象，但是农民的 收入具有不规则性和不稳定性，如果以收入核查的方式来筛选低保对象，必然会面临巨大 的行政成本。正如徐月宾和张秀兰所指出的，我国之所以选择收入测量的选择性救助制度， 是因为政府和大众希望将有限的公共资金能够完全用于符合条件的贫困户，从而提高资金 使用效率。如果用于测量家庭收入的行政成本大于所节省的救助资金，家计调查将是一件 得不偿失的事情。[3] 在家计调查不可行的情况下，农村低保制度实际上是通过社区评议的方式筛选保障对象。 但是，社区评议赋予了村庄共同体过大的自由裁量权力，难以保证筛选结果的公正准确。 魏程琳发现低保制度在地方社会的权力与关系网络中运作，并产生了“关系保”“维稳保” [4] 等违规形态，权力性关系和维稳体制导致低保制度发生体制性异化； 刘燕舞发现低保制 [5] 度成为村组干部的治理手段与治理资源，丧失了其救助功能； 刘磊指出在家庭结构变动 [6] 的情况下，低保承担了赡养职能，变成了“养老保”。 低保对象的筛选是一项世界级难题，无论是家计调查机制还是社区评议机制各有其优劣， 不能从绝对意义上对其进行评价。实际上，农村低保对象的筛选方式并不是固定不变的， 而是在不断发展完善的。社区评议机制虽然有其合