低保瞄准的精准化与农村低保治理转型——基于鄂东W村的实地调研（下）.pdf

低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 低保瞄准的精准化与农村低保治理转型低保瞄准的精准化与农村低保治理转型 ——基于鄂东——基于鄂东 WW 村的实地调研村的实地调研（（下下）） ————基于鄂东基于鄂东 WW 村的实地调研村的实地调研 （（下下）） 2018年 02月 02 日 (二)家计调查机制的实践效果 建立家计调查机制以后，村级组织严格根据政策标准筛选低保对象，凡是不符合标准的一 概不纳入低保，从而真正做到了应保尽保。在应保尽保的情况下，低保数量得以大幅减少， 不再出现保障范围过宽的问题。W 村所在的 G镇 2016 年 1月共有农村低保 2931 户，3968 人。而在政策严格之后，2016 年10月全镇现有低保户 1773 户，2545 人，比2016 年1 月 低保人数减少了 36%。在收入核查的基础上，低保政策得以对低保户以户为单位进行补差 补偿，并根据收入变化的情况对低保户进行调整，从而满足上级政府“按户施保、动态调 整”的政策要求。 此外，建立家计调查机制以后，低保分配得到了村民和村干部的一致认可。对于村民来讲， 由于低保名额大幅度减少，在收入核算的基础上其覆盖的基本上是村庄内部的绝对贫困人 口，也是村民共识度最高、异议最小的贫困户，因而，村民的认可度较高；对于村干部来 说，政策严格执行之后，低保评选的共识度高，结果较为公正，村民的异议很少，这就减 ③ 少了在低保分配上的治理负担，因而也非常支持家计调查机制的实施。 三、三、农村低保治理转型及其动力农村低保治理转型及其动力 三三、、农村低保治理转型及其动力农村低保治理转型及其动力 表面上看，低保制度所发生的只是其瞄准机制从社区评议向家计调查的转变，在此过程中， 低保的瞄准效果也进一步地精准化。实际上，两种不同的低保瞄准机制也代表了两种不同 的低保治理方式，反映了国家在对乡村社会进行治理时所面临的约束条件，以及国家面对 约束条件所采取的应对之策。笔者将社区评议和家计调查这两种低保瞄准机制分别概括为 模糊治理和精准行政，从模糊治理向精准行政的转型其深层动力在于国家治理向规范化方 向的转型。 (一)从模糊治理到精准治理：低保治理的转型 农村低保制度是一项选择性的社会救助制度，按照其制度设计，应该根据收入核算对贫困 人口进行筛选，并根据收入核算的结果对低保对象按户进行补差补偿。因此，严格来说， 低保是一件政策执行的行政工作。而实际上，目前主要采取社区评议的方式来进行瞄准。 在这种情况下，虽然低保政策规定了按照收入进行筛选，但是由于缺少确定的操作方法， 政策内容实际上相当模糊。按照公共政策理论，政策内容越模糊，其执行偏离的可能性也 越大。[10]因此，社区评议机制是一种模糊治理方式，其优点在于能够节约行政成本，缺点 在于政策执行的精准程度较差。而家计调查机制则规定了收入计算的具体方法，同时考虑 到实际情况的复杂性，用“虚拟收入”替代了实际收入的计算，节省了行政成本，当然， 这里的节省是相对于完全根据实际收入计算而言的，相对于社区评议机制，其行政成本仍 然增加了。但是，在行政成本增加的同时，家计调查机制也能够实现低保瞄准的精准化， 从政策执行的角度来看，政策执行的精准程度提升了。可见，精准是需要成本的。综上， 可以以行政成本和精准程度作为两个变量来定位分别以社区评议和家计调查为代表的两种 不同低保治理方式，也可以进一步上升为政策执行方式，前者是低成本的模糊治理方式， 后者是高成本的精准治理方式。 两种治理方式所面对的约束条件是转型中的乡土社会：一方面，乡土社会仍然延存着很多 传统因素，使得其具有很大的地方性；另一方面，现代性的因素的不断渗入，使乡土社会 与外界的关系越来越紧密，并且与外部世界越来越同质化。在这个前提下，国家治理为了 适应乡土社会的地方性，就需要赋予基层治理组织较大的自由裁量权，以节约其行政的成 本，但同时，现代性因素的渗透也使得更加精准的治理方式切实可行，虽然精准会增加成 本，但是在国家的可承受范围之内。具体到低保制度上来看，虚拟