非正式问责、组织学习与政策执行：J市政府职能转变综合改革的案例研究+（中）.pdfVIP

非正式问责、非正式问责、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 非正式问责非正式问责、、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 例研究 例研究 （（中中）） 例研究例研究 （（中中）） 2018年 06月 20 日 2.非正式奖惩。有别于奖金、晋升或处罚等正式化的奖惩机制，J市工作组会议形成了一 种非正式的奖惩。例如，在某次工作会上，当市行政服务中心主任说到进驻行政服务大厅 的部门时，急于撇清和一些垂直管理部门的工作关系，工作组组长说道：“进了你的大厅 就归你管……，（按你的意思）那么这些都不归你管了？为什么不归你管？……那他考核 谁来考？你得把他们纳入考核……你不怕他丢了大厅的好名声？（要是）他都在那喝茶看 报纸上网，也都没人管他……业务管不住不要紧，纪律必须要管他，把他纳进来，纳进 来……哎上次我问你，你还说管（笑），这次怎么又不管了？”正如工作组组长调侃的那 样，市行政服务中心主任不能罔顾“好名声”。由于损失厌恶和负性认知偏差的存在，相 比于可能获得的奖励，人们往往更在意潜在的损失。[26][27]尽管由于受年龄等因素限制，他 个人的晋升空间相当有限，但如果他的声誉受损，不仅今后会被同僚轻视，对于下属也将 产生负面影响，这促使他必须对政策执行给予重视，不能表现地太差。问责理论认为，声 誉是理解问责关系的一个关键，对声誉的关注会激发行动者负责任的行为，[28]本案例则印 证了这一规律。 3.非正式监测和部门竞争。尽管参加工作组会议的各部门在职能、规模等方面各不相同， 不具备较强的可比性，但每个部门都不想落在最后。在每次工作组会议上，为了避免成为 相对的落后者，每个部门在会议上汇报进展时都想方设法呈现出自己的工作成绩和亮点， 产生了“锦标赛”式的竞争；同时，频繁的汇报提供了丰富的绩效信息，让工作组和上级 领导能够通过间接地渠道监测各部门的进展。由于部门竞争和非正式监测在客观上强化了 各部门的领先意识，从而对各部门产生了压力，避免了频繁召开的会议流于形式。 例如，在一次 J市主要领导参加的工作会上，市委书记在回顾改革近期的进展状况时，挨 个表扬了几乎所有部门领导，但自始至终唯独不提在场的某位部门领导，仿佛忘记了该部 门的存在。散会时，我们注意到这位部门领导的表情非常尴尬、如坐针毡。在重视权威、 面子的制度文化背景下，部门领导即使没有赢得“锦标赛”、获得上级奖励的强烈意愿， 也绝不愿被领导杯葛或“惦记”。与案例中市行政服务中心主任的例子类似，这种语言、 姿态所表达的是一种潜在的惩罚，会令政策执行者产生紧张感。即使没有公开、正式的问 责制度，部门领导依然能够感受到非正式问责所产生的压力，进而对其政策执行要求做出 回应，以顺从的姿态缓和压力造成的紧张感。综合上述分析，可以形成如下命题： 命题 1：在存在竞争和不确定性的制度情境下，非正式问责有助于促使执行者推动改革， 完成相关的政策执行任务。 （二）与非正式问责耦合的组织学习 非正式问责只是促进政策执行的重要因素之一，它解决的是政策执行的动力和意愿问题， 而不是提升政策执行者的能力。如果说非正式问责强化了政策执行者的执行意愿，产生了 “应当落实政策”的意识，那么他们还必须掌握“如何落实政策”的知识，才能具备执行 能力，最终促进政策执行。在政府职能转变综合改革中，层出不穷的现实问题挑战着政策 执行者分析和解决问题的能力，而非正式问责对于提升执行者解决具体问题的知识和能力 很难奏效。在政府科层体系中，一线工作者的行为方式并不仅是简单的遵从规则，[29]只有 当他们具备足够的能力和条件时，才会较好地执行上级的政策目标。案例分析表明，工作 组会议所形塑的、与非正式问责相耦合的组织学习对于政策执行者能力提升发挥了重要作 用。 组织学习是组织情境下行动者分享其思想和行为方式的过程，[30]体现为各种不断修正错误 和适应环境的组织知识创造活动。尽管按职能分工的政府科层结构有利于将组织“分割” 为几个部分去克服难题，但总有难题需要依靠各功能机构协同才能解决，当机构局限于本 职时，这种机构间的鸿沟就会产生组织中的“学习智障”。[31]面临着相当阻力和不确定性 的 J 市综合改革如果不能采取有效