德国社会长期护理保险制度的运行理念及启示（上）.pdf

德国社会长期护理保险制度的运行理念及启示（德国社会长期护理保险制度的运行理念及启示 （上上）） 德国社会长期护理保险制度的运行理念及启示德国社会长期护理保险制度的运行理念及启示 （（上上）） 2018年 06月 25 日 摘要：摘要：1994 年德国通过立法引入长期护理保险制度，其建制的直接原因是原有以社会医疗 摘要摘要：： 保险和社会救助体系为主的制度供给体系难以有效地满足长期护理需求，根本原因则是深 蕴在德国文化传统和历史脉络中的社会国原则与国家主义传统。德国社会长期护理保险制 度的运行体现了四大理念：一是国家集权与地方分权治理相结合的治理理念；二是制度覆 盖遵循以护理需求为基础的普遍性原则；三是制度给付实行预算原则和费用控制原则；四 是制度筹资中强调福利多元主义理念。最后，本文基于我国实际，分析了长期护理保险制 度与我国传统文化的互动并提出了具体的政策建议。 关键词：关键词：护理保险，社会护理保险，运行理念 关键词关键词：： 一、一、引言引言 一一、、引言引言 1974年，德国老年人照护基金会发布的一个关于长期护理保险制度的报告引起了人们对于 老年人长期护理需求的关注，但是直到 1994年《长期护理法案》（Pflege- Versicherungsgesetz）才得以出台，确立了一个全民覆盖的、不经家计调查的、由雇员 和雇主共同缴费的长期护理保险制度，于 1995 年1月 1 日起实施。此时德国的福利制度 改革已经从福利扩张时期走向福利紧缩和转型时期① ：总理科尔主张全面回归社会市场经 济的理念，减少国家对于经济生活的干预，更加强调家庭和市场在福利提供方面的角色， ② 并在社会政策领域的改革中引入了“市场”和“竞争”等自由主义元素 。那么究竟是何 种原因使得长期护理保险制度在德国福利国家的紧缩时期得以确立呢？其建制逻辑和运行 理念对我国的长期护理保险制度的发展又有何启示？这正是本文尝试回答的问题。 二、二、德国长期护理保险的建制逻辑德国长期护理保险的建制逻辑 二二、、德国长期护理保险的建制逻辑德国长期护理保险的建制逻辑 （一）建制的直接原因：长期护理风险从家庭向社会溢出 长期护理（long term care）或者称之为长期照护，是指一个人由于身体、物理和心理疾 病或者残疾，至少需要六个月以上固定的、频繁的或者是长期的照护，以帮助其完成“日 常活动”（activities of daily life，ADL）和“日常的工具性活动”（instrumental activities of daily life，IADL）。③长期护理需求具有长期性和持久性的特征，这也 就意味着家庭既要有照护服务供给能力，也要有相应的支付能力。作为典型的“保守主义 /组合主义式”的福利国家，德国传统上将长期护理认定为是一项家庭风险，应该由家庭 中的女性成员来提供照护服务，社会政策具有明显的“辅助性”特征，只有当家庭无力为 ④ 其成员提供服务和保障时，国家才会进行干预 。 从 1962 年开始，德国法律规定的对于长期护理的支持可以分为两个层次：第一个层次是 对于较为严重的疾病护理，通过法定医疗保险来提供医疗服务，但是不提供日常照护型的 监护；第二个层次将长期护理服务纳入社会救助体系，资金来源于州政府的财政税收，主 要为无力承担照护费用的老年人提供基于家计调查的津贴，非营利的慈善机构提供服务并 享有服务提供的优先权——只有当慈善组织无法提供服务时，市级政府才能够自己开办服 ⑤ 务组织或者购买营利组织的服务 。此时，对于长期护理政策的支持更偏向于自由主义的 福利体制的特征：以资产调查式的社会救助为主导，制度给付是基于需求的选择性给付而 非具有普遍性，不需社会救助的人则更多地依赖于家庭和市场，社会政策仅仅扮演了一个 托底的功能。 但是随着人口老龄化程度的日益加深以及女性就业率的提高，加之持续降低的生育率，长 期护理的需求不断增加，而由女性提供护理服务的基础却不断受到侵蚀。在这种情形下， 传统上被认定为家庭责任的长期照护责任不断向社会救助制度溢出，长期护理需求与制度 供给逐渐失衡。一方面，德国是