地方政府土地经营的策略逻辑与政企统合关系的新发展（上）.pdf

地地方方政政府府土土地地经经营营的的策策略略逻逻辑辑与与政政企企统统合合关关系系的的新新发发展展 （（上上）） 2019年10月29 日 摘摘要要：：从历史比 来看 ，从经营企业到经营辖区 ，地方政企关系发生着新的变化 。以地方政府的土地经营策略为观察视 角 ，发现地方政府的土地经营存在着“分类经营”的特征 ，并分别反映了市场中的“买卖”逻辑和“入股”逻辑 。依此进一步发 现 ，从经营企业到经营辖区 ，政企关系虽然仍具备不同程度的“统合性”特征 ，但形成机制和关系性质已从以地方威权为基础 的行政干预型统合关系转向了“以地入股”形成的市场合作型统合关系 。而以企业改制和产权改制为基础的民营化 ，开放与垄 断并存的生产要素市场 ，政治和市场中的双重竞争和互嵌等制度环境共同形塑了这一转变 。 关关键键词词：：地方政府，土地经营，以地入股，政企统合关系 基金项 目：教育部重大攻关项 目 新型政商关系研究” （编号：17JZD008）；杭州市社科规划人才培育计划专项课题 开发 区政企统合治理模式研究” （编号：2018RCZX02）；浙江省社科联规划课题项 目 地方政府土地经营的策略逻辑与政企统合 关的新发展” （编号：2019STZX32N） 一一、、问问题题的的提提出出 如何描述地方政府与地方企业的关系是重新诠释中国式政府与市场关系、政企合作的特征及其影响的最关键部分。[1]改革 开放四十年来，地方政企关系嵌入在地方政府的经济经营模式之中。从经营企业到经营辖区，政企关系的形成机制和特征产 生着新的变化，而土地在这一变化之中扮演着重要角色。正如黄宗智所言， （与地方政府经营企业相比）新的经验实际呈现 于20世纪90年代中期之后，地方政府与民营企业之间的关系成为发展的关键因素，在地方政府配合性的招商引资过程中，土 地发挥着重要的媒介作用。[2][3]从理论上看，一方面，经营企业阶段中的代表性解释，如地方性国家统合主义、地方政府 即厂商、地方威权主义等随着市场体制转型、企业产权改制等外部制度环境和经验现象的变化而遭遇挑战和批评。但另一方 面，一些学者基于 新的经验”所提出的分析概念，例如企业服务总公司、双层经营结构、竞争性地方股份公司等，虽然都 强调了地方政府经营的重点向经营土地和招商引资转变，但却没有系统刻画和分析经营辖区阶段的政企关系产生了何种变 化，这种变化又是如何形成的。鉴于土地在招商引资中的重要性以及所扮演的政企关系媒介角色，本文以地方政府的土地经 营策略和内在逻辑为分析起点，以此考察政企关系产生的新变化和形成机制。需要指出的是，本文主要分析的是地方政府与 工业制造业等生产性投资企业之间的政企关系，原因是这类企业贡献了大部分GDP并且是地区稳定、长期财税收入的保障， 因此，一直是地方政府招商引资的重点。观察视角则聚焦于开发区的土地经营策略，原因在于这类区域是地方政府土地经 营、招商引资、产业集聚最为典型的区域。 二二、、文文献献评评述述 改革开放以来，地方政府并没有单纯的向服务型政府转变，而是在 增长竞争”压力下呈现出明显的经营性特征，并大致可 划分为经营企业和经营辖区两个阶段。[4]在经营企业阶段，受制于市场经济体制的残缺和意识形态的束缚，地方政府特别 是基层县乡政府致力于创办集体企业，直接参与企业的内部生产和经营过程，获取利润。在这一过程中，地方官员扮演 者 企业家”的角色，[5]政企之间呈现出一种统合的关系形态，具体表现在县级政府类似于公司的总部，各乡镇是区域性 分公司和相对独立的 利润中心”，而乡镇企业是分公司之下的实体企业。乡镇政府通过直接管理工厂、配置稀缺资源、提 供行政服务和控制投资贷款来直接参与和扶持企业的经营发展。戴姆珍将这种政企关系称之为地方性国家统合主义 （Local ① Sate Corporatism）。 其他学者提出了类似的分析概念，例如Walder提出的 地方政府即厂商” （local governments as industrial firms），[6]即把政府与乡镇企业的关系类比为一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于 公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。邱泽奇则把这种基层政府对于企业经营的强势影响概括 为 地方威权主义”。[7]这些概念或分析思路虽然有所差异，但都指向地方政府的企业化导向以及地方政府与地方企业之 间的紧密的控制、合作关系。然而伴随着市场化和民营化的不断推进，市场竞争加