地方政府土地经营的策略逻辑与政企统合关系的新发展（下）.pdf

地地方方政政府府土土地地经经营营的的策策略略逻逻辑辑与与政政企企统统合合关关系系的的新新发发展展 （（下下）） 2019年10月29 日 由上表可以看到，除固定缴付型 （租赁和拍卖）之外，在其他政府与企业 契约关系中，地方政府几乎全部控制了这四项权 力。总体来看，从固定工资制到固定缴付制，企业经营 自主权虽然逐渐递增，但地方政府 行政干预一直存在，并且主导企 ⑩ 业 经营。 由此看来，地方政府与集体企业之间 互动是一个威权主义模式，即地方政府通过行政权力控制和配置经营资 源，进而干预和控制企业 生产和经营活动。 “企业所具有 、能够用来与政府进行讨价还价 资本非常有限，地位也不平 等，政府和企业之间是直接 领导与被领导关系”。[23]因此，从本质上来看这种关系是一种不平等 行政干预和控制关 系。这种行政关系源于乡镇企业 集体所有产权结构和残缺 市场经济体制。一方面，地方政府 公共属性、任务 目标 多 元性与企业经营专业性之间 矛盾要求地方政府必须将具体 经营权交由企业经理人行使，而企业 集体所有产权则要求地 方政府需要掌握企业人事任命、投资决策和利润分配等关键方面 控制权，以保障企业 公共属性和政府、集体收益 最大 化。另一方面，残缺 市场经济体制也客观上要求政府通过行政干预和扶持来帮助企业突破政策限制和资源约束，以提高企 业 竞争力和效益。 （二）以地入股：经营辖区阶段 政企统合关系新发展 与地方性国家统合主义相比， “以地入股”仍然具有统合性特征，体现为在投资企业 后续经营中，地方政府类似于企 业 “股东”，即不参与企业实际经营，但会从服务、支持、监督和考核四个方面建立与投资企业 “统合关系”。在服务方 面，通过行政审批制度等正式制度改革和 “先建后批” “容缺受理”等制度 “变通”方式提高行政服务效率。在支持方面， 通过建立人才、技术、资金等多位一体 政策支持制度，解决企业经营中 困难。例如，在人才方面，由政府主导成立人力 资源中心，为企业招聘人才、培训员工；在技术方面，由政府牵线建立企业与科研机构合作关系，成立技术研发基金；在资 金方面，成立各类种子基金、创新基金等专项基金和担保公司为企业提供融资支持。[24]在监督考核方面，地方政府通过对 投资企业 持续监管来保障投资 质量和未来收益。例如，专门建立对工业用地项 目进行监管和考核 办法，对产业政策执 行情况、投资情况 （投资总额，固定资产投资额，单位用地面积投资强度），土地产出效率 （产出投入比、亩均工业产出 值），环保政策落实情况，投资项 目 建设进度，能源消耗等等进行监督、考核和奖惩。[25][26] 但与地方性国家统合主义相比， “以地入股”型统合关系具有一些明显变化：第一，政府权力对市场权力 替代在逐渐削 弱。随着产权制度改革和 自由市场体制 不断完善，企业经营资源 获取对政府 依赖性逐渐降低，政企关系中 地方威权 在逐渐减弱。第二，政企关系 平等性在不断加强，在激烈 引资竞争格局下，企业 资本影响力甚至会使政企关系中 地 位向企业方倾斜。第三，地方政府从企业家角色开始向发展型角色转变，地方政府不再直接利用行政权力干预企业经营发 展，而是更多 提供外围服务和支持。第四，政企合作 方式更多 是基于市场契约 平等合作关系，而非建立在地方威权 基础上 行政干预和控制。总体而言，随着地方政府从经营企业向经营辖区转变，土地成为政企关系 重要媒介，地方政府 通过土地与投资企业重新勾连起来，形成了新 统合关系。不过这种统合关系 形成机制从以地方威权为基础 行政干预转 变为了土地资源为基础 “入股”和合作，关系性质从地位不平等 行政关系转变为了地位相对平等 市场关系。 表2　地方性国家统合主义与 “以地入股”型统合关系