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论土地征收中农民利益的保障 张 禄 强 序言 　　我国的土地征收是指为国家为了社会为了公共利益的需要，依照 法定程序， 农民集体所有土地转变为国家所有，并给以农村集体经 济组织和农民个人相应的补偿。伴随着我国工业化、城市化的不断加 快，城市建设用地越来越多的依靠土地征收的方式满足。目前全国失 地农民数量已接近 4000 万人，每年围绕农村土地土地征收中引发的 冲突占了中国群发冲突的很大比重，表明失地农民的生存发展已是政 府与社会面临的重要课题和挑战。 　　政府和某村委会在村民完全不知情的情况下,征用胜利村 141.8 亩 地,其中四组被征地 71.5 亩,名目是建设所谓的“广场”, 同年 10 月该块 地却出现在当地媒体,以40.6 万/亩向社会公开出让,其转让价格几乎是 补偿给村民价格的 10 倍。随后,佳美房地产开发有限公司以 5768 万元 的最高价取得了这块土地的使用权。就这样,某政府以建设广场名义 征用的耕地,转眼成了商品房建设用地,而四组村民同样没能拿到一分 钱,甚至连白条也没见到。村民为了要回自己应有的征地款,几年来奔 波与镇政府、市政府甚至省政府之间,但直到今天,他们仍没拿到一分 钱。 　　案例中某政府和某村委会在村民完全不知情的情况下，把农民赖 以生存的耕地征作为城市化用地，建设所谓的“广场”。农民的耕地被 征走了，补偿款却至今一分钱的都没有拿到。土地征收过程中这样的 现象普遍存在，由于土地征收法律制度的不完善、征收权力运作的失 范、保障农民权益的的缺位，在土地征收中被征收农民成为最大的利 益受损者。本文根据存在的 问题，从法律角度对土地征收中农民权益 的保护作一探讨。 　　一、现行征收制度在农民权益保护上的不足 　　(一)、土地制度对农民参与其中的排斥 　　我国现行与土地有关的法律有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承 包法》等规定：农民对集体所有土地拥有承包经营权。但是法律对土地 承包经营权的规定是模糊性的。在现行的土地制度框架内，集体土地 所有权的主体模糊不清。《农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所 有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委 员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农 民所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经 属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经营、管理。”对于所有 权到底是属于村农民集体还是农民集体经济组织或者乡农民集体，都 没有明确的规范，土地承包合同的当事人各种各样，没有统一的法律 标准，造成了现实中的混乱，使得农民承包土地经营权在国家土地征 收制度面前不堪一击。因为《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家为 公共利益的需要，可以对土地实行征收，另一方面《土地管理法》也明 确规定了“任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，凡是不属于 该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动 用地役权，从而满足其用地需要”。即征收权的行使是集体土地变为 国有的唯一途径根据《土地管理法》第三十四条规定，只有国有土地使 用权才能上市流转，也就是说，无论为了公共利益还是商业开发，全 部都需要通过“征收”这一行政化的手段进行。因此在现有的框架下， 土地征收的主体是国家，这种征收是国家行政行为，具有强制性，征 收土地的标的是集体所有的土地。在土地征收过程中的国家、集体、农 民的三方关系中，作为承包经营权人的农民的参与权受到了制度性排 斥。因为农民不是征收活动直接相对人，土地征收是国家直接与土地 所有者即农村集体经济组织进行的，虽然在《土地管理法》及国土资源 部颁发的有关文件中对农民在征地过程中进行参与作了一些程序上 的规定，但因其不具备土地征收法律关系主体地位而谈判，事实上被 置于了土地买卖的游戏规则之外，例如案例中胜利村村民就是在完全 不知情的情况下征用土地 141.8 亩地，成为利益受损的对象。 　　（二）、土地征收的目的规定过于笼统 　　《土地管理法》明确规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体 所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”根据上述法律的规定：土地 征收应以公共利益为目的。对于“公共利益”，不同国家在不同时期有 着不同的理解。通常理解为,根据法律追求正义的价值取向，不能动用 国家公权为个别团体或私人谋利，其体现为以公共使用为内容的公共 目的和实现特定经济政策目的的公共目的。一般来说,土地征用中的 公共利益，可表现为国民健康、教育、公共设施、公共交通等公共事业 需要。但是我国目前还没有对公共利益的