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关于我国现行社会保障制度问题调查报告 张 洁 中国市场经济体制的发展和完善，客观上要求建立一套与之相适应的社会保障体 系。随着经济全球化及我国经济体制转轨、经济结构转型进程的加速进行，我国社会 保障制度面临严峻的挑战，因此，社会保障的压力非常之大。我国现行社会保障制度 存在诸多的问题，要逐步减轻社会保障的压力，我们必须进一步改革和完善现行的保 障制度。为此，本人对这方面情况作了为期几月的一些社会调查，走访了一些单位、 部门，从大量事实中列举出了一些较为代表性的问题，并提出一些不成熟的参考改进 意见，仅供大家讨论。 　　一、我国现行社会保障制度存在的问题 　　（一）制度运行存在突出问题 我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物，在减轻和均衡企业（尤 其是国有企业）负担方面的确发挥了积极作用，但也存在不少突出问题。一是仅覆盖 部分人群，扩面因存在“非公有制单位” 的死角而进展不大，大多数公民缺乏必要保障。 根据中国统计公告， 2001 年城镇就业者为 23940 万人，而年末养老保险参保人数只 有 10630 万人，仅占城镇就业者的 44.4% ，参加医疗保险的人数就更少；非正规就业 者、乡镇企业职工、农民工和农民的社会保障目前几乎是空白。二是养老保险和失业 保险参保人数呈下降趋势，已参保人员流失情况 （目前断保者已占参保人数的12.5%） 不容忽视。截止 2002 年 6 月末，全国参加基本养老保险的职工人数 10567 万人，比 2001 年底有明显减少，其中企业参保职工为 9033 万人，比 2001 年底减少 165 万人。全国 实际缴费人数为 9253 万人，比 2001 年底减少 344 万人，其中企业缴费人数为 7949 万 人，比 2001 年底减少 252 万人。全国参加失业保险人员为 10095 万人，比 2001 年底 减少 260 万人。到 2002 年 9 月底，全国参加失业保险人数为 10068 万人。三是基金收 支矛盾突出。养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大，但目前这项基金收支形 势非常严峻。 1997 年基金收不抵支的省份全国为 5 个，1998 年扩大到 21 个，1999 年又增至 25 个；2000 年基金缺口为 300 亿元，2002 年缺口增加到 400 亿元，已占年 养老保险金支付总额的 1 ／4. 　　（二）制度设计存在明显缺陷 　　一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，在 费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，且存在“三高” （基数高、费 率高、待遇高）的特征，正规单位都难以承受，那末，日渐增多的非正规就业人员、 乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。　　二是制度架构过于单 一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整，就业市场化，就业竞争加剧， 由此加速了原有社会阶层的分化和整合，统一的制度固然有利于满足公民的保障需要， 但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力，与国家经济发展水平不相适应，而且 按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。统一的社会统筹加 个人账户的制度架构并不一定是我国社会保障制度的理想模式，从目前情况看运行效 果也不尽人意。如养老保险个人账户并未做实，即使国家财政大量投入资金做实个人 账户，也难以保值增值；医疗保险个人账户作用并不明显，有些地区个人账户已名存 实亡。其实，透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷这 一本质。三是转制成本过高。据劳动保障部社会保险研究所测算，要实现筹资模式根 本性转换，实现个人账户储蓄性积累，如对建立账户以前的职工个人账户历史债务按 绝对额补偿，补偿总额高达 2.88 万亿元，年均 1030 亿元。而据原国务院体改办测算， 养老金隐性债务最高竟达 10.8 万亿元。四是国有企业历史债务的偿债责任不明确，国 家社会保障责任不明确，中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这 些责任划分不清，退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上， 以至出现社会 统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例，很多企业望而止步，这恐怕是扩大覆 盖面步履艰难的重要原因之一。 　　（三）制度本身面临严峻挑战 　　一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老 龄社会，老龄化速度快，在不到 10 年的时间里就达