行政征收的理念丶原则与制度.pdfVIP

行政征收的理念、原则与制度 在国家行政法治化的进程中，应当确立和统一行政征收制度。所谓行政征收， 是指一国政府基于公共需要依法无偿取得相对人财产（货币表现）的行为，其 制度化表现为一个国家的税收制度和行政收费制度。[1]长期以来，人们对“天 经地义”的税收制度不存质疑。但近几年来，随着经济生活市场化和全球化、 国家政治民主化和法治化的快速进展，税收政策、税收法治化以及税收制度中 的非国民待遇等问题越来越为人注目；更为受人关注的是名目繁多的行政收费 及其带来的社会问题，政府部门乱收费带来的诸如企业和农民负担过重、行政 腐败等社会问题正考验着社会各方面的忍耐力。关注税费，可能会涉及两个基 本角度：税费关系着国家财力和政府能力及其发展，[2]关系着具有基本权利性 质的公民财产权及其保障。人们越来越认识到更新和发展税费征收观念、确立 和遵循行政征收原则、建立和完善行政征收制度具有重要的现实意义。 一 关于税收制度的正当性说明，几个世纪以来产生了众多学说。17世纪的公 共福利说认为，国家的职能是满足公共需要，增进公共福利，因此需要通过征 税取得用以实现国家职能的费用；18世纪的交换说与卢梭、亚当o斯密等著名 的思想家相联系，因而该学说以社会契约论和自由主义的国家观为基础，认为 国家和个人是各自独立平等的主体，国民因国家活动而得到利益，理应向国家 纳税以作为报偿，因而税收体现的是国家与国民之间的一种特别交换关系；19 世纪起源于英国、后发展于德国的税收牺牲说，最终以黑格尔的国家有机体学 说为基础，认为个人生活必须依赖国家的生存，为了维持国家的生存而纳税， 是每个公民当然的义务；20世纪与凯恩斯主义一脉相承的经济调节说认为，由 于存在市场失灵，市场机制不能进行资源的有效配置和公平分配社会财富，因 而需要社会经济政策予以调节和矫正。而税收是国民经济运行和社会分配的重 要手段。上述学说以及其它关于税收合理性说明的理论，[3] 有的富有浓厚的 政治学色彩，有的充满了社会学概念，有的具有鲜明的经济学意义。各种学说 理论基础、逻辑风格各异，但殊途同归，国家税收正当性得以说明。受各种理 论学说的启示和诱导，人们能够理性地认同这样的逻辑和结论：公民或者说人 民纳税支持国家和政府执行公共职能、履行公共责任，才能有国防、公共安全 和公共基础设施；无论市场化的程度多高，经济发展离不开政府与市场的配 合，市场配置资源失灵，国家和政府通过税收措施制约经济冷热，熨平经济周 期，平衡经济波动；社会财富积累的一般规律预示着社会收入再分配的必要， 政府依靠税收维持社会公平，保障社会稳定。类似的逻辑推理和结论使税收及 其制度化存在的正当性不容置疑。 行政收费既不是为了公平的社会分配而求取社会稳定，也不是为了公共设 施的建设而输出公共服务，又不是为了疗治市场的失灵而平衡经济发展，行政 收费制度与国家税收制度不同，其正当性应当在于它的特别交易性：使用国有 土地、矿产资源，政府收取资源使用费；企业超过法定排放标准排放污染物， 政府征收排污费；等等。使用国有资源缴纳资源使用费、超标排污缴纳排污 费，行政收费建立在这种特别交易基础上显示了它的合理性：特别收入满足特 别支出。行政收费的特别交易性表现为这种交易不是真正的市场交易和等价交 易，尽管近几年来有些国有资源的使用权开始启动拍卖程序，从而使这种交易 多少带有市场色彩，但它毕竟不同于一般的市场等价交易。这种特别交易也不 能说明行政收费具有补偿性，因为将使用资源作为缴纳资源使用费的补偿，或 者将超标排污视为征收排污费的补偿，等于为特别收入而特别支出，不符合社 会一般常识和行政收费的基本逻辑。 无论税收还是收费，行政征收的正当性能够获得逻辑的理论说明，但其现 实正当性却需要一定理念的呵护和维持。也可以这样认为，当行政征收的正当 性本身保持沉默的时候，法治、平等、人权等理念能够塑造行政征收正当性的 实践。其一，近现代以来，法治理念普及于公共生活诸领域。“租税是法律的 创造物”、“无法律则无课税”等至理名言是税收领域法治理念的浓缩。[4] 为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念： 未经人民或其代表同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他 组织的合法财产，无代表则无征收；行政征收制度由国家立法确立，所有行政 征收行为必须依法而行，无法律则无征收；无论税收还是收费包括抽象的行为 和具体的行为，都应当纳入司法审查的视野，无救济则无征收。其二，近些年 来，平等观念越来越广泛地渗透进政