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论地方政府制度创新与区域产业转移 [摘要]由于东部沿海发达地区产业升级以及失去竞争优势产业自身寻求发 展空间的需要，产业向欠发达地区转移成为趋势。在转型经济体的中国，区域 产业转移中的地方政府干预难以避免，干预下的负面效应使产业转移缺乏效 率，为此，必须深入分析区域产业转移中地方政府的作用机理，认识政府制度 创新对干预所致的负面效应的矫正，从观念上、体制上、政策上作出有利于区 域产业转移的创新。 [关键词]地方政府；制度创新；区域产业转移 [中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2009)08-0020-03 一、问题的提出 经过30年的改革开放，率先发展的东部沿海地区经济得到高速发展，但同 时出现了东部地区土地、水、电、劳动力等生产要素短缺而价格上涨的趋势， 企业因成本不断提高而不得不向外迁徙寻找低成本的发展空间。东部沿海地区 的一些地方政府为争先承接国际产业转移展开了规模宏大的“腾笼换鸟”，与 此同时，中西部地区则遍地“筑巢引凤”。在经济全球化背景下，无论是市场 主导还是政府倾向都使产业转移成为一种趋势，这将有利于区域间产业分工的 形成，也将加快转出地和转入地产业结构调整和产业升级的步伐。尽管企业是 产业转移的主体，市场机制是产业转移中实现资源配置的有效手段，但市场中 的微观经济主体总是追逐经济利益最大化，难以与区域整体利益保持一致， “看不见的手”会使市场失灵。而作为转型经济体的中国是一个科层社会，由 于计划经济的惯性和生产要素市场的不完善，政府干预总难以避免，而且在一 定程度上，政府干预能使产业转移顺利进行。例如，政府通过制定和实施产业 政策或者配置稀缺资源(如土地)，可以有效地支持和引导高梯度地区的夕阳产 业向低梯度地区转移，成为低梯度地区未来的主导产业与支柱产业，既有利于 低梯度地区的快速“起飞”，也有利于实现区域产业结构的合理化与高度化。 譬如，亚洲四小龙、拉美新兴工业国家经济的“起飞”，无不与其强政府作用 直接相关。中国国内区域之间产业转移则主要与地方政府的强政府作用直接相 关，而这种强政府作用又主要体现为政府制度创新。现代经济学和政治学理论 与中国改革开放的实践在以下一点取得了惊人的一致：政府制度创新是引导和 推动经济社会发展的强有力的杠杆。而且，越是接近具体环境的政府直接创新 的动力越大。事实上，在中国现行政治制度与行政构架下，各级政府本身就负 有组织与推动本地经济发展的直接责任。周业安认为，地方政府制度创新能提 高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上实现各地区之间的平衡发 展。 二、产业转移中地方政府面临的困境 (一)东部沿海地区产业转出地地方政府的两难选择 处于较高发展梯度的东部沿海地区既是产业的转出地，又是国际产业首选 的转入地，在国际产业新一轮大转移之时，把握区域经济发展总脉象的沿海地 区政府选择“腾笼换鸟”之术还是保守发展之策值得全面权衡。转出失去竞争 优势产业的好处有：(1)腾出空间把握时机引进高技术和高管理水平的产业，实 现产业结构的高度化和资源配置的效率化，进一步提升沿海地区的发展水平和 开放度；(2)使失去优势的产业及时获得更好的发展空间和更广阔的市场，维持 和增强竞争力，也能解决随产业转移出去的劳动力的就业问题。产业转出的负 面影响有：(1)大量建设资金外流，税源流失，财政收入减少；(2)短期内政府 面临区域经济增长放慢和失业增加的双重压力。当产业转出的利益流失在短期 大于利益所得时，特别是受现行财税制度以及地方政府考核评价体系的影响， 一些地方政府对企业外迁往往并不鼓励，甚至会设置转出障碍，用优惠的条件 将企业“留守”本区域，这不仅限制了企业的进一步发展，也丧失了区域产业 结构升级的机会。近两年东莞就因为缺少大面积的土地，使不少大型高等级项 目引进搁浅。 (二)中西部地方政府为承接产业转移的博弈 中西部地区由于企业数量少、规模小，资金、技术、人才等要素短缺，企 业品牌知名度不高，竞争能力和抗市场风险能力不够强，需要通过承接东部转 出产业实现要素注入效应、技术溢出效应、关联带动效应、优势升级效应、结 构优化效应、竞争引致效应和观念更新效应。在东部待转出产业寻找合适“港 湾”时，中西部地方政府之间已经在为争夺“香饽饽”展开了博弈战。 博弈所致负面效应之一——过度竞