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我国农村土地制度改革路径探索 摘要：“三农”问题归根结底是土地问 题。党的十七大报告提出“深化农村综合改 革”，正确认识我国农村现行土地制度的性 质，明确其改革方向，具有十分重要的意义。 通过回顾我国农地制度的变迁过程， 分析了 农地制度改革的演变情况、改革的绩效。在 此基础上，着重分析了现行农村土地制度存 在的问题，提出了改革和完善农地制度、保 护农民权益的对策和建议。 关键词：农村土地制度；现存问题；改 革路径 1我国农村土地制度的变迁过程 20世纪50年代初的农民土地所有制 新中国成立初期通过土地改革， 消灭了 封建地主土地所有制，实行农民土地所有制。 农村土地制度发生了根本性变革，真正实现 了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要 特点是：土地所有权和经营权高度统一于农 民，农民既是土地的所有者，又是土地的自 主经营者；土地产权可以自由流动，允许买 卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通 过土地登记、发证、征收契税等对土地进行 管理。这次土改极大地解放了长期被封建制 度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积 极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳 定当时农村秩序做出了巨大贡献。 1953?1978年的农村土地集体所有制 1953年12月，中共中央发布了《关于 发展农业生产合作社的决议》，农业的社会 主义改造由此全面展开。初级社中，土地、 牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所 有，但交由初级社集体共同使用。1956年春， 各地农村大力兴办高级社，并带有强烈的政 治竞赛色彩，“你追我赶，争先恐后”，成 为空前高涨的“群众运动”。到1956年末， 全国农村基本实现了高级形式的合作化。 高 级社与初级社最根本的区别在于，高级社把 社员私有的土地等主要生产资料转为合作 社集体所有，建立了农村集体经济。1958年 8月，中央政治局扩大会议又通过了〈〈关于 在农村建立人民公社问题的决议》，随后两 三个月内，全国农村普遍实现了人民公社化， 至1958年11月初，全国共有人民公社 26572 个，参加的农户占农户总数的％。国家通过 高度集中统一的计划来控制和管理土地的 生产经营活动，土地上的任何权利都不能转 移、出租。 1979年以来的家庭承包责任制 1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在 农村获得突破，一些地方创造了多种形式以 “包”为主的农业生产责任制，从包工、包 产、联产到组，发展到“包产到户”、“包 干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制。这一变革突破了 一大二公、高度集中的人民公社制度，将土 地承包给农户经营，改变了农民与土地的关 系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极 大地调动了农民生产积极性。 现行土地制度极大地激发了农民的生 产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地 促进了农业和农村经济的发展，但是作为一 种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到 土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解 决，因此不可能一劳永逸地解决农业生产中 的全部问题。 2中国现行农村土地制度存在的问题 土地集体所有制导致产权不清晰使农 民权益受损 家庭承包责任制实现了 土地所有权和 经营权的分离，农村土地属于农民集体组织 所有。农村土地产权主体模糊，一方面，法 律没有明确国家所有的农村土地具体由哪 一级政府代表国家行使所有权；另一方面， 农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主 体的特征，而且国家通过立法和严格的土地 管理措施制约农村土地产权主体的权利。 从 土地承包经营权来看，虽然现行法律明确规 定，土地承包期满后由原承包经营权人继续 承包，从法律上确认了农民对土地长期依法 占有、使用和收益的权利，但是法律又禁止 使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保 等，致使农民土地承包经营权不完整。 不确定性导致农民对土地投入缺乏热 情 土地使用权的期限性， 致使土地权利的 激励功能未能充分地发挥，由于农民的土地 使用权没有长期化保证。不管承包合同要求 是15年还是30年不变，都不是永久的使用 权。由于土地同时担负着农村社会保障的功 能，因此实践中因人口变动而产生的对承包 地的频繁调整也就难以避免，“三年一小调， 五年一大调”。致使土地承包期不稳定，其 经营权也处于不断的变更之中。 另外一些基 层政府和村级组织随意改变土地承包关系， 强迫流转侵犯了农民的承包经营权； 有的强 行将农户的承包地长时间、大面积转租给企 业经营；有的借土地流转之名。随意改变土 地农业用途。而且政府正式权力和非正式权 力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农 民的心理上留下了阴影。 所有这些不确定性，使农民进行长期生 产的积极性不高，不能形成必要的土地投入 激励机制。这样，便产生了农户掠夺性利用 地力的短期行为，减少对土地的投资，从而 造成土地产出率下降。农业投资的缺乏