行政决策-1管理运筹学.pdf

管理是一个过程，一般可以描述为决策、组织、指挥、协调和控制，也可以 简单概括为决策、执行和监督。公共行政同样表现为一个过程，包括行政决策、 行政执行、行政监督等。其中，行政决策是行政管理的起点和核心，贯穿于行政 管理工作的各个领域。行政执行则是使行政决策目标从理想转变为现实结果的有 效途径，行政执行的成败关系到行政管理活动的成败。行政监督是各类监督主体 对行政机关及其工作人员为实现行政管理目标或任务进行的检查和督促。 行 政 决 策 作为人类生存和发展的一种基本活动方式，决策活动大量存在于个人和组 织的行为过程中。人们在进行某种活动之前，都要先做出一番思考，确定活动目 的，设定实现目标的各种途径，通过比较分析的方式选择其中最为有效的方案。 这样一种有意识的分析、计算、比较和选择的行为就可以看作是决策活动的本质 所在。 行政决策问题长期以来都不是传统公共行政学者关注的主流问题，这种境 况直到赫伯特·A ·西蒙的“管理就是决策”观点提出才得以扭转。西蒙认为， 任何实践活动都包括“决策”与执行……“决策”工作同“执行”工作一样渗透 到整个管理型组织中……一般管理理论既要包括决策正确制定的组织原则，又要 包括决策有效执行的组织原则。进而，西蒙在《管理行为》一书中详述的决策原 则及活动阶段，为此后的行政决策研究奠定了坚实基础。 一、行政决策的内涵 行政决策是组织决策的一种，它是政府有效履行职能的重要手段。行政决 策是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息、确定目标、设计方案 以及做出选择等方式进行的决策活动。 一般而言，行政决策既具有决策的一般性特点，又体现出了自己的鲜明特 征。决策的共性特征主要表现为： 1、目的性。决策活动的开展是建立在资源消耗基础之上的，在资源有限的条件 下，决策不可能漫无目的地进行，决策活动要以问题或需求的明确性为前提，这 样才能保证决策质量。 2、选择性。决策活动是人类的一种理性计算活动，某种决策方案的实施就意味 着对其他方案的放弃，这就要求经过权衡和比较从各种不同行动方案选择最优或 令人满意的行动方案。 3、过程性。完整的决策活动需要经过信息搜集、目标确定、方案设计以及方案 选择等一系列过程，任何决策都不可能瞬间完成，看似简单的“现场拍扳”或“当 机立断”也是决策者决策经验积累和充分准备的结果。 除了共性特征以外，行政决策还具有自己的特征： 1、决策主体的特定性。只要是依法履行行政职能、实施行政权力过程中所作出 的决策都属于行政决策的范畴。但现实中的行政决策主体主要是国家行政机关及 其工作人员。 2、决策内容的公共性。行政决策的目标是解决公共问题和实现公共利益，其内 容必然涉及的是公共事务。 3、决策过程的民主性。行政决策实际上是国家权力的运作过程，国家权力的强 制性、决策内容的公共性以及决策主体的私利追求及其能力的有限性，决定了行 政决策必须有公众的民主参与。 4、决策后果的强制性。以法律法规和国家强制力为支撑的行政决策必然要求其 所涉及的目标团体都要无条件服从和实施决策方案。 二、行政决策的影响因素 行政决策是以实现公共利益为目标，诸如医疗、教育和住房等与社会公众利 益密切相关的问题都属于行政决策需要考虑的范畴。因此，行政决策质量的高低 对于能否有效满足公众期望和构建政府合法性基础有着重要意义。然而，作为一 种组织活动过程，从信息收集到方案选择的一系列行政决策环节都会受到政府机 构内部和外部因素的干扰，这就无形中影响了行政决策的有效达成及其实施。 1、信息干扰。 信息可以看作是行政决策的生命线，行政决策者缺乏高质量的信息将无法做 出有效的决策，然而，信息的收集、加工和传递又要耗费大量的成本，这决定了 行政决策所依赖的信息只能以“满意”为指导原则。即使这样，信息在政府机构 内部的流动仍然摆脱不了政府机构层级结构的影响。在自下而上的信息传递过程 中，信息发送者出于自身利益考虑会有选择地向决策者传递决策信息，经过层层 压缩和编造，决策者接收到的信息可能早就面目全非了。往好处想，这种做法只 是破坏了信息流通；往坏处想，则是完全阻滞了一些即将产生的问题所显露出来 的初期征兆。 2、环境的不确定性。 行政决策是以既定的公共问题为出发点，在此基础上，依据所确定的目标在 众多的备选方案中选出最优方案。这样一种决策过程要求决策者具备关于问题产 生以及决策实施效果等方面较为完备的知识。然而，社会发展的动态性和复杂性 决定了决策者最初的构想往往不能完全转化为实际效果，决策者面临环境的不