行政生态5管理运筹学.pdf

当代中国行政生态与行政系统的互动影响2 三、中国现行行政文化生态的基本特点及其 对行政系统的影响 我们可以把行政文化划分为三种基本类型，即传统型、服从型和参与型。但 是，在现实生活中，很难找出一种纯粹的文化类型，而是常常出现各种混合类型。 在政治、经济与行政改革这一客观环境中逐渐成长起来的我国现行行政文化正是 这种情况。我们姑且称之为服从—参与混合型行政文化。这种文化形态具有很多 独特的过渡性特征。它既是对我国行政系统现实的一种反映，也是使得我国行政 系统呈现出较强的过渡性特征的重要因素。 （一）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转 变 在传统计划集权体制下，中国占主流的行政总体价值观是管制型行政价值 观。在这种行政神话的逻辑里，行政系统的存在价值在于使社会民众按少数精英 领导的个人理想及经验思维所构建起来的蓝图去改造社会、自然和人本身。历史 经验表明，这种类型的行政体系往往需要靠行政强制与命令来加以维持；行政管 制成为系统的核心功能与主要特征。历史经验也同样深刻地证明，无论其出发点 多么美好，这种行政系统最终可能以“大跃进”、“文革”这类令人触目惊心的历 史事件而告终。幸运的是，随着改革开放进程的启动，尤其是随着社会主义市场 经济体制的逐渐确立和完善以及社会主义民主政治进程的不断加快，服务导向型 行政文化已经得以迅速成长。这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、 满足人民群众对美好生活的需求为基本功能与价值取向。它的兴起必将对在管制 型行政文化观念下建立起来的行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结 构、运行程序与规则等各个方面作出相适应的变革。 （二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化 的转变 全能普化型行政功能文化有两层含义：其一，政府是全能的，政府有能力也 有责任总揽所有社会公共事务。传统行政体制政企政社不分、职责无限、机构臃 肿等问题的产生，正是这种全能型政府观的必然结果。其二，政府机关也是全能 的，或者说功能普化的。任一政府结构都可同时兼决策、执行、监督与控制诸项 功能于一身，领导干部既管决策、控制，又抓考核、执行。机关是全能机关，个 人是全能职员。我国传统计划集权体制的产生应该可视为是这种价值取向的必然 结果。在系统内部专业化分工方面，行政政策的具体制定者与实施者也被认为是 全能的。官员是“通才”，行政机关是全能机构，能同时集决策、执行、评估与 控制等诸项功能于一身，故而也就没有必要进行分工。在传统农业经济时期，政 府面临的社会公共事务比较简单，这种功能普化型行政系统尚可应付。但在当今 时代，在经过几十年的经济与社会发展之后，我国行政组织所要处理的社会公共 事务纷繁复杂，瞬间万变，不仅成为通才与全能型组织已不可能，而且还朝着日 益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政 府观与专业化倾向日益在行政文化体系中占居主导地位。这就要求我国行政系统 结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。 （三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化 转变 在自律本位型行政文化体系里，行政主体根据自己的内在意志和个人情感引 申出道德规范，并选择与之相适应的行为模式。改革开放以前，在我国占主流的 基本上就是这种自律本位模式。它既是我国几千年封建伦理政治传统的自然遗 留，也是从前苏联抄袭过来的全能集权型政治体制的必然结果。其基本特征是把 行政效果寄托在行政主体的个人品质上，并以纯洁思想或者说道德教化作为保证 行政质量的主要手段。历史实践证明，这种行政体制实质上就是以主观意志与个 人情感为支点的人治型行政，其结果只能是人存政存，人亡政息，行政系统动荡 不安，同时也给国家建设事业和人民生活带来沉重灾难。不过，这也从反面促成 了我国法律本位型行政文化的形成。这种法律本位行政文化从人性不完善的基本 假定出发，强调法律的至上性，认为行政系统应该规范化、法治化，要求行政权 力应受法律制约，行政系统的功能、结构与运行程序应用法律明确界定。正因为 如此，法治观念构成现代民主国家行政文化乃至整个政治文化体系的核心价值取 向之一。在我国，中国共产党业已勾画的建立社会主义法治国家的宏伟蓝图，便 是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知 与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法治化的理念前提， 也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。 依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系 文化的转变 依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下行政文化的