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从产权制度改革入手创新灌区管理体制和运行机制 简介： 党的十六大报告提出：建设现代农业，发展农村经济，增加 农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。要完成这项重大任务， 必须加快灌区的改革与发展，从产权制度改革入手，以灌区资产为纽 带，按照投资（投劳）来源确定投资主体，明确国家（地方）、集体、 广大农民群众及用水户资产的所有权，保障投资者的合法权益。在此 基础上，把灌区建成利益均享，风险共担的经济实体，并借助现代企 业制度的功能，逐步建立起符合国情、水情和社会主义市场经济要求， 充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。 关键字：产权制度 改革入手 创新灌区 管理体制 运行机制 要实行产权制度改革，必须搞清产权的基本概念和内涵。产权是所 有权的派生形式，所有权是 (生产资料)所有制的法律形式。产权包含 了使用权、决策权、让渡权以及相应的收益权，是涵盖一组权利的整 体。从所有权到产权的演进，是人类社会生产方式进步和制度创新的 具体表现，它不仅提高了社会资源配置的灵活性，同时也强化了行使 不同产权当事人的责任，造就普遍化的产权观念和产权基础，为所有 权的实现方式以及产权制度的调整创造出更多的可选择性，从而突破 束缚生产力发展的体制性障碍，为生产力发展提供更大的空间。下面 从分析灌区所有制结构和产权制度入手，理清创新灌区管理体制和运 行机制的基本思路。 一、灌区所有制结构剖析 　　（一）原有所有制形成的历史原因和社会基础 　　新中国成立后，对农村个体经济的改造，则是走合作化道路， 从互助组到初级社、高级社过渡到人民公社。将个体经济改造成以集 体所有制为基础的社会主义公有制经济。在这一进程当中，由于片面 追求所有制的一大二公，出现了吃大锅饭，喝大锅水，搞平均主义的 弊端。这种生产关系的急于过渡，违背了生产关系一定要适应生产力 发展的基本规律，使社会主义建设事业遭受重大损失，损害了最广大 人民的根本利益。 　　在这种极其困难的历史时期，国家为尽快改变落后的农业生产 力，解决广大人民群众的温饱问题，在各级政府的领导下，广大人民 群众发扬自力更生，艰苦奋斗的精神，开展了波澜壮阔的农田水利基 本建设。国家采取高度集权的计划经济体制，把大量的（有限的）人 力、物力、财力集中使用到水利建设上来，建成了一大批以灌溉工程 为重点的水利设施，使全国灌溉面积翻两番，从而为大部分地区解决 温饱问题创造了物质基础。 　　在计划经济体制下，绝大部分灌区所有制的形式是公有制，即 国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过 渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。有很小一部分小型 工程是私人所有。灌区实行高度的计划管理，财务实行统收统支，粮 食实行统购统销。党的十一届三中全会以后，农村实行以家庭承包经 营为基础的双层经营体制，通过切实保护农民的土地承包权、生产自 主权和经营收益权，使农户成为独立的市场主体，长期坚持这一政策， 极大地调动了农民的积极性，较好地发挥灌排工程的效益，在一个较 长时间内保持了农业的高增长率。在农村改革的推动下，灌区的改革 也不断深化，但产权不清、责任不明、难以为继的整体形象没有多大 变化。了解这一历史背景和社会背景，有助于我们客观地评价历史经 验和全面分析所有制存在的问题。 　　（二）灌区所有制结构剖析及其经营方式 　　1、国家所有制（国有经济）的大中型灌区 　　我国现有万亩以上大中型灌区 5700 多处，这是农业和农村经 济的支柱，像国有大中型企业在国民经济中的地位和作用一样，在我 国农业发展和农村经济中居于主导地位，发挥着领导和支配作用。它 是在社会主义建设中通过国家投资，集体投资和农民投资投劳（物化 劳动的投入）形成的国有经济，由国家（政府水利部门或专门的国有 资产代表）代表全体社会成员拥有全部的生产资料，为灌区广大农民 群众生产、生活和增加收入服务。目前，绝大多数采取的是国有国营 的模式。经营方式普遍采取不同形式的承包责任制，实行所有权与经 营权的分离和经济效益挂钩，这种经营模式对灌区的发展起到了积极 作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这种国有国 营的体制和采取承包责任制的经营模式存在的问题和缺陷也暴露出 来（见第 9 页的分析）。 　　灌区的管理体制：管理局是政府（水利部门）的派出机构，属 行政隶属关系。有的灌区实行的是条条管理（管到干支渠，有少部分 直接供水到农户），有的按规模和受益范围实行分级管理（块块管理）， 即灌区的各级管理单位，按灌溉区域和行政区划隶属于各级政府管理。 如都江堰、淠史杭等灌