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基于横向空间土地的城市可持续发展观及建设用地规划研究 摘要：随着我国经济的飞速发展，城市空间土地资源日益紧缺。在可持续发展观念逐渐增强的大背景下，对竖向空间土地的综合开发利用作为新型国土资源建设战略，其经济与生态价值的地位也逐渐显现出来。在建设用地分层确权中，竖向空间土地权利的概念和竖向空间地上地下空间范围的确定，竖向空间土地权属来源，轨交竖向空间拆分实施难等问题亟待解决。因此，应制定完善的土地确权政策以及相关问题的补充指导意见，明确审批程序及机制，对轨交竖向空间权益拆分，明确权属范围。以加强对站城建设中竖向空间层次化的利用，达到建设用地使用效率最大化的目的。 一、建设用地分层确权的概念和相关界定(一)分层确权的概念传统意义上，建设用地使用权是在平面上展开讨论的，随着TOD模式在我国广泛应用，地铁加盖、高铁站房等建筑物业更多是竖向空间上的建设。竖向空间土地综合开发主要以地下空间和地上空间两部分进行土地综合规划利用：地下空间部分主要用于地铁运营通行线路；地上空间又区分为三部分，分别是车辆段用房空间、交通转换层空间以及地铁加盖开发空间。根据传统理论分析，作为铁路建设用地，其建设用地使用权归由地铁公司所有。但在此情况下，建设用地只可以作为地铁运营用途经营，而不能有其他用途。然而，随着TOD模式站城开发理念的融入，竖向空间的开发有了新的规划用途：除了原有地下作为运营行车空间，地上作为交通枢纽转换空间外，竖向空间要综合开发，在结合城市的整体战略规划之外，尤其要引入商业模式运营开发。而现行的法律制度对于土地确权客体范围尚不明晰，此时对于土地分层的使用权如何确立，就成为了炙手可热需要讨论的问题。(二)分层确权政策界定国家层面上，我国对于土地确权的相关制度规定集中来源于《民法典》(三)Tod模式下分层确权的必要性Tod模式下，通过分层确权，明确轨道及地上地下空间所属权，从而对轨交及地上地下空间进行多种经营，能够有效提升轨道交通建设项目的综合利用性，提升项目价值，具体来说主要是通过以下三个方面：1. 对城市发展来说，提升城市空间资源利用效率：“Tod模式”是指以轨道交通带动区域的高密度开发，从而达到主导城市发展，疏解城市中心日益严重的人地矛盾问题的目的。其中以轨道枢纽为核心的上盖空间作为人流吸附力最大区域，是项目整体可开发性与可利用价值最大的区域。明确轨道交通地上地下空间所属权，可将轨道型项目建设从传统单一的运输功能升级打造为以轨交运输为核心，融合商业、办公、居住等功能的复合型轨交综合体，极大程度提升区域空间的利用效率。2. 对建设方来说，有效弥补建设方投资收益：轨道交通建设项目通常投入资金大，建设周期长，仅仅依靠单一的运输票据收入与广告贴片收入难以平衡建设投入。而Tod模式下围绕轨道交通，进行片区整体建设，从而实现区域整体的人流吸附、土地开发、产业集聚，带动区域价值上升，为轨道上盖的多种经营提供了充分的可行条件。分层确权能够明确轨道、地下空间、地上空间各区域的所属权，从而分别进行交通、换乘、商业经营等多种运营方式，增加收益来源，弥补建设方投资收益。3. 对使用者来说，增添生活起居便利性：分层确权下，Tod综合体将“交通枢纽与综合物业功能“充分结合，打通地上地下立体空间，将轨道、地面换乘点、上盖物业进行有效衔接，能够充分满足乘客的出行、换乘、生活购物等需要，便利居民生活起居。此外，轨道及上盖物业的分层确权方便明确各空间的管理主体，提升管理效率；各空间的运营能够更好地落实到相关主体，提升运营收益等。Tod模式下，物业的分层确权，能够最大化地提升物业整体价值。二、建设用地分层确权的问题难点(一)竖向空间土地权利概念亟待明确竖向空间建设用地在规划建设过程中对于名称的表达方式不规范。如：“地上、地下空间权利”一词，部分观点认为是基于归属或使用的需求，对于竖向层面地上、地下空间所享受拥有的各种权利的主体的笼统称呼；而另一部分观点则认为是指以建设建筑物、构筑物及附着物为目的，对竖向层面地上、地下空间所享受到的或由于占有、使用所得收益的权利的统称。但就此问题从法律层面展开讨论，土地管理视角下对于竖向空间权利及相关概念的界定尚不明确。(二)竖向空间地上地下空间的范围亟待确定一方面，对于地表、地上及地下空间的概念和界线划分的不同理解会直接影响空间土地权利和空间范围的确认，增添我国制订统一的竖向空间的分层确权制度难度；另一方面，由于建设用地竖向空间开发具有不确定性，因此调查勘测难度增大，前期城市土地空间规划尚不明确，导致了难以发挥管控和先导作用，给竖向空间土地的权属管理带来难度。(三)竖向空间土地的权属来源问题亟待解决各地对于空间土地的权属来源问题的讨论实践及应用做法不统一。