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协同治理：社区营造视角下美丽乡村的规划建设 罗异铿 摘要：当前，我国大陆乡村地区正在如火如荼地开展美丽乡村的规划建设，然而在编制、实施、管理、 组织等层面却面临着诸多难题。反观，我国台湾乡村地区经过长期的社区营造，所形成“政府诱导、市场 助力、社会自发”的协调治理经验，切实反映了政府力、市场力、社会力“三位一体”的现代城乡治理， 值得我们学习与借鉴。因此，本文在重点剖析 “桃米社区、板头社区、土沟社区”三个成功案例的基础上， 从营造主体、营造内容、营造保障三个方面进一步系统梳理社区营造。基于此，笔者认为美丽乡村的规划 建设要形成“政府诱导、市场助力、社会自发”的协同治理模式，首先应实现四个方面的转型：在编制上， 从精英导向的建设蓝图向公众主导的行动方案转型；在实施上，从政府部门的短期投入向在地组织的长期 营造转型；在管理上，从自上而下的资源分配向自下而上的资源竞争转型；在组织上，从横向之间的统筹 缺失向横向之间的有效协同转型。同时，明确美丽乡村的规划建设转型所面临的制约性因素，以期为我国 大陆乡村地区的可持续发展提供些许参考。 关键字：协同治理 社区营造 美丽乡村 规划建设 台湾地区 1. 前言 当前，我国大陆乡村地区的家庭形态、人际关系、地方特色、产业架构在现代化进程中 发生剧烈的变迁。随着我国城乡统筹力度的不断加强，在建设社会主义新农村的号召下，自 上而下开展了轰轰烈烈的乡村规划建设运动。然而，由于主观上政策法规的缺位与客观上资 源条件的限制，乡村地区的规划建设面临着政府力无法全面覆盖、市场力无法全面驱动、社 会力无法全面释放的现实困境。反观，我国台湾乡村地区从农业社会迈向工商社会的进程中， 曾经同样面临着城乡差距拉大、人居环境恶化、人口大量流失、人际关系淡漠、农业经济衰 弱、地方特色消失等突出问题，然而成功地通过社区营造实现转型发展，一定程度上为后发 的大陆乡村地区特别是美丽乡村的规划建设提供可借鉴的经验。 2. 从社会主义新农村到美丽乡村的省思 2005 年，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重要决策，拉开了乡村地区 规划建设的时代序幕。在从社会主义新农村到美丽乡村的十年规划建设过程中，虽然乡村地 区在社会、经济、文化、生态等方面都取得了不错的成效，但是由于认识上的不到位、制度 上的不合理、执行上的不主动等原因，乡村地区的规划建设在编制、实施、管理、组织等方 面一直面临着诸多难题亟需解决。 2.1. 编制层面：精英导向的建设蓝图 乡村规划具有一定的专业性与技术性，必然要求有城乡规划专业工作者的积极参与。在 实践过程中，作为乡村规划的编制主体，城乡规划工作者是向上落实政府部门管控意图与向 下反映村委村民发展诉求的连接纽带。然而，在管理机构不完善、编制体系不健全的情况下， 以城乡规划工作者等精英为导向的建设蓝图面临着以下难题：在编制人员方面，大部分城乡 规划工作者主要受城市规划专业的培训，对于乡村规划的认识都十分有限；在编制内容方面， 在运动式、批量化的乡村规划中，缺乏深入的调查研究而导致规划的针对性较弱；在编制方 法方面，缺乏与村委村民进行有效地交流沟通，难以真正反应村庄的发展诉求。 2.2. 实施层面：政府部门的短期投入 当前，乡村地区正面临着社会、经济、空间、制度的全面转型。在社会方面，农村人口 大量流失，社会组织结构松散；在经济方面，农业产业结构单一，规模经营十分有限；在空 间方面，人居环境日趋恶化，地域特色逐渐丧失；在制度方面，乡规民约逐步瓦解，自主自 治意识薄弱。因此，以政府输血式的、单一的短期投入，不仅难以全面改善乡村地区的人居 环境，更难以阻挡乡村地区的衰弱趋势。究其原因，一方面政府部门由于财政的限制，对乡 村规划建设的投入往往是十分有限与短期的，同时过于注重硬体环境的建设、忽略人文意识 的挖掘，并且主要集中在少数的示范村；另一方面未能激发社会力量，同时缺乏有效引导市 场力量借入的机制。 2.3. 管理层面：自上而下的资源分配 在编制管理方面，以乡、镇人民政府为编制组织主体，自上而下地推进乡村规划的编制。 在实施管理方面，政府部门根据年度工作计划与财政预算，安排资金或者出台政策促进乡村 的建设。总体而言，在乡村规划建设过程中，政府部门往往作为资源的分配者，自上而下进 行规划建设经费、政策等资源的分配。虽然，在建设社会主义新农村的起步阶段，由于各方 面准备的不完善与不健全，这种自上而下的模式有其一定的作用与价值；但是，随着乡村规 划建设的深入推进，政府部门作